山东是沿海经济大省，但是装备、制造等重工业底子深厚以及煤炭、钢铁等高耗能产业独大的特征，让山东有了“大象经济”的称号。如何在经济发展新常态下推进经济转型升级、结构调整，提高经济发展质量和效益，加快由大到强的战略性转变，是山东实现腾笼换鸟、凤凰涅槃、浴火重生的关键所在。党的十八大以来，山东省审计厅紧紧围绕党中央国务院转变经济发展方式、推进供给侧结构性改革、推动新旧动能转换等一系列重大决策，投身于山东经济转型升级攻坚战，紧扣省委省政府中心工作调校审计工作理念思维、视野境界和方向路径，加大审计力度，突出审计重点，注重发现经济社会运行中的突出矛盾和风险隐患，注重揭示制约转型升级的体制机制性问题，注重培育发展新技术、新产业、新业态、新模式，取得丰硕成果。五年来，该厅着眼于推动经济转型升级，完成简政放权、金融支持实体经济、科技创新、国有企业改革等领域重大政策措施跟踪审计55项，完成涉企收费、境外国企国资等重大事项审计20余项，得到省领导批示61篇次，倒逼建立完善制度机制90余项、统筹整合财政资金和配套到位资金31.33亿元。在审计持续推动下，山东精简高效的政务生态、富有活力的创新创业生态、彰显魅力的自然生态、诚信法治的社会生态正在变为现实，“大象经济”舞步日益轻盈。

　　推动国有企业改革，激发生机活力

　　山东“大象经济”的显著标志是国有企业“强势”，国有资产总额近六万亿，但一半以上集中在能源行业、传统领域，资产收益率低，现代企业制度不健全，发展后劲也不足。

　　作为经济转型升级的重头戏，2015年3月6日，山东出台《关于深化省属国有企业改革几项重点工作的实施意见》，全面启动新一轮国企改革。为解决改革中的阻力问题，按照省政府部署，山东省审计厅对省属国有企业关联交易情况进行了专项审计，反映和揭示了领导人员和关键岗位人员滥用职权、以权谋私、侵吞国有资产、利益输送等一系列触目惊心的突出问题，受到省委书记、省长等10位省领导批示，直接促成省国资委对省属国有企业开展了全面整顿，打开了国企改革的突破口。

　　“山东的路、广东的桥”曾经享誉全国，山东省高速公路通车里程连续8年位居全国第一。但由于项目资本金投入不足、融资渠道不畅等原因带来的阻力，山东高速公路事业出现滑坡，全省交通基础设施短板愈来愈突出。2015年7月，在交通投融资改革的攻坚阶段，山东省审计厅依托全省高速公路收费政策及发展能力专项审计，对省交通运输厅5条在建及2条拟建高速公路项目资本金到位及使用情况进行了专项审计，审计结果被省政府确定作为债务划转和承接工作的依据，为组建齐鲁交通发展集团、推动交通投融资改革扫除了最大障碍。此后山东省政府依据高速公路发展能力审计分析报告，研究制定了《关于促进高速公路加快发展的意见》，提出建立“九纵五横一环七连”高速公路网，并从加大推进力度、改革管理方式、形成多元化投资格局等方面明确了政策支撑，推动山东高速公路建设进入新的发展时期。2016年，山东在建高速公路项目达20个近2000公里，概算总投资1900余亿元，成为全国在建高速公路规模最大的省份之一。

　　随着“一带一路”倡议加速推进，国有企业加快走出去的步伐，参与国际竞争与合作。为保证境外国企国资的安全性、效益性，2016年山东省审计厅组织开展了省属国有企业境外投资绩效专项审计调查，重点关注了占省属国有企业境外投资99%以上的8户企业，首次赴境外对3户企业的6个项目进行了实地调查，发现和揭示了投资决策不够谨慎、高杠杆收购导致财务负担重风险大、项目管控难度大、投资效益不够理想等问题，如，有的企业投资能源类项目，收购后发现资源储量、项目建设存在较大不确定性，企业没有能力保证后续开发，前期投资面临损失风险。针对这些问题，审计提出了提高境外投资管理水平、善于掌握持股比例、规范对境外投资项目的审批备案程序等审计建议，引起省政府高度重视。多位省领导作出批示，推动省国资委制定了《山东省省管企业境外投资监督管理办法》，全面加强企业境外投资监管体系建设、事前事中事后管理、风险管理及责任追究。这项工作得到审计署充分肯定。

　　在山东，国企国资走到哪里，审计监督就跟进到哪里。2016年，山东国有企业资产总额位列全国第六位，利润总额全国第七位，结构性矛盾依旧突出，创新能力仍然不足。今年，山东省审计厅在全省范围内开展了国有企业资产质量专项审计调查，涉及141户国有及国有控股企业。资产运营管理、自主创新能力成为审计重点，反映和揭示了虚报科技项目骗取、挪用财政资金，无效和低端供给较多、有效和高端供给较少，承担社会职能造成负担沉重等风险隐患。审计建议应摒弃盲目追求规模，树立效益为王的理念；推动国有资本向具有竞争优势的领域和未来可能形成主导产业的领域集中；组建国有资本投资运营公司，形成“国资监管机构—国有资本投资运营公司—实体企业”管理架构，为省委省政府宏观决策提供了第一手资料。结合审计情况，采纳审计建议，省委省政府8月出台《关于加快推动国有企业改革的十条意见》，提出进一步健全完善国有独资、全资企业法人治理结构，加快处置“僵尸”企业、优化整合和改制退出劣势中小国有企业，建立健全国有企业和政府合理分担成本的机制，解决国有企业历史遗留问题等措施，进入了国企深化改革的新阶段，探索国企改革“山东模式”。

　　打破审批“中阻梗”，营造优质发展环境

　　实现经济转型升级，让“大象经济”轻量化，离不开良好的发展环境，而营商环境是重中之重。山东人好客性情是营造营商环境的优势，但是一些地方存在的地区封锁、行业垄断、信用体系不健全等顽疾也备受诟病。如何破除这些魔咒？审计起到了先锋作用。山东省审计厅着眼于优化投资环境、营造有利的发展环境，从党委政府最关心、社会最关注的领域入手，组织开展了简政放权、鼓励社会投资等政策措施落实情况，以及涉企收费等重点事项的审计，反映和揭示了社会资本与国有投资不享有同等待遇、民间投资融资难融资贵、行政审批环节复杂、涉企收费不规范等倾向性典型性问题，特别是对47县的823家民营企业进行了调查走访，发现36.33%的企业税费负担减轻不明显，24.91%的企业认为市场准入门槛仍过高，引起省政府高度重视。在省政府强力推动下，山东出台了《关于深化改革全面清理规范涉企收费的意见》，提出清理规范政府性收费、行政审批中介服务收费等5项20条政策措施，实现“所有收费进清单，清单之外不收费”；44个省直单位的1790余项行政许可和便民服务事项，全部纳入全省统一的政务服务平台管理；141项行政管理服务或行政给付事项，统一进行了清理取缔，着力解决“不透明”“流程长”“审批多”的问题。2016年底，山东全面取消了非行政审批事项，被越来越多的外地客商赞为投资沃土。在审计的推动下，各地围绕降低市场准入门槛、拓宽民间投资领域等，完善配套，打破壁垒，清除了对社会投资的身份限制。2017年上半年，山东完成社会投资项目29804个，投资总额18334亿元，同比增长8.2%。

　　山东把打造发展环境作为一项系统工程，破除行政管理领域机制制度性障碍的同时，更注重提升金融、产业配套、科技等领域的服务，进一步降低企业融资成本，活跃中小企业。

　　五年来，山东省审计厅连续对金融支持实体经济、扶持小型微型企业健康发展等政策措施落实情况，以及全省125家农村信用社、51户融资性担保公司、50户小额贷款公司进行了审计，深刻揭露了部分金融机构向国家限制行业提供资金支持、小型微型企业融资难融资贵、新型融资试点进展缓慢等问题，移送了一批骗取贷款、非法集资、高息转贷、利用职务便利谋取私利以及贪污、受贿等违纪违法案件线索，净化了金融市场环境。审计后，省金融办根据审计结果，对审计发现问题进行挂牌督办、对号销账、限时整改，推动解决了违规核销公职人员贷款等系统性、区域性风险问题。仅2015年，省农村信用社整改37家农村信用社审计发现问题，共收回或消除风险隐患贷款230亿元，减少不良资产14.6亿元。金融秩序回归规范的同时，金融服务体系逐步健全。按照审计结论，山东找准问题补短板，推进110家农村信用社银行化改革，治理能力和经营水平逐步提升。出台《山东省小微企业融资担保代偿资金管理办法》，建立了“资源共享、风险共管、优势互补、多赢互利”的新型政银担合作关系，激活了融资担保行业活力。截至2017年8月底，全省融资担保公司为407家，数量比2012年减少112家，但注册资本却比2012年增长40%。支持县域金融创新发展，在20个县和莱芜市开展了试点。启动新型农村合作金融改革试点，截至2017年7月底，试点合作社达到325家，互助业务金额10038.8万元，为支持实体经济特别是农业、小型微型企业发展打下良好基础。

　　五年来，山东省审计厅围绕全省科技创新领域的洼地，着眼于践行新发展理念、促进科技体制改革创新，集中对改进科技资金和项目管理、促进科研项目经费管理改革和科技成果转化改革等科技领域重大政策落实情况，以及省管高校、科研机构等部门单位开展审计，披露了阳信、临清等县（市）科技资金零投入，德州、日照等市科技管理改革迟缓，以及社会科学优秀成果奖等部分科技成果奖励不透明、不公开、体内循环的问题，建议改变以申报、评审、立项为主线的原有经费支持方式，遵循科技创新规律，注重对人才、团队、平台的持续稳定支持；优化经费管理，加强整合统筹，打破原来打酱油的钱不能买醋的局限性，促使了长期制约山东科技创新的“毒瘤”逐渐化解。审计后，省政府进一步优化了科技创新规划布局，对以自然科学基金、重点研发计划、基地和人才建设、产业引导基金为主体的省级科技计划体系作了改进，建立了决策、执行、评价相对分开、互相监督的项目管理机制；重新打造了政府、社会组织、公众等多方参与的科技评价机制，增强了权威性、公平性；开设“企业管理创新成果奖”，引领企业走转型升级、自主创新之路。山东省审计厅旗帜鲜明地支持改革、鼓励创新，坚定不移为科技人员放权松绑，出台了《关于建立符合创新规律的科研经费审计方式的意见》，最大限度调动和保护科研人员的创造性。依托优越的科技创新环境，山东吸虹效应渐渐显现。数据显示，2017年上半年，全省规模以上高新技术产业实现产值27882.97亿元，同比增长16.95%；产值超过100亿元的创新型产业集群达到近百个。

　　建设生态山东，打造绿色经济新引擎

　　山东是能源消耗大省，加快建设生态山东、美丽山东，是山东“大象经济”转型升级的坚实支撑和“绿色通道”，山东省审计厅依法对土地、矿藏、水域、森林、海域等国有自然资源，以及环境治理、生态保护、产业结构调整情况实施审计监督，筑起了一道“生态屏障”，为绿色发展、低碳发展、循环发展提供了强大引擎。

　　青岛胶州是全国唯一一个领导干部自然资源资产离任审计县级示范点，胶州市审计局的实践探索在审计署2016年度领导干部自然资源资产离任审计试点审前培训班上作了推广。依托胶州经验，山东省审计厅推动试点工作从面上铺开，构建领导干部自然资源资产离任审计试点的常态化机制，并直接审计了东营、聊城、莱芜三市的自然资源资产情况，发现和揭露了乱排污水、超采地下水、生态保护领域的渎职失职等违法行为以及东营港建设占用自然保护区、部分矿产企业污染水资源等典型性问题，引起省政府高度重视。在省政府统一部署下，省环保、国土等部门督促各地整改审计发现问题，东营对违法占用行为进行了清理整顿，在全市内划定水功能区，确保黄河入海口的水生态；聊城对全市水资源资产的开发利用重新作了优化调整，推进矿产企业发展循环经济，通过废水循环利用、余热高效利用等措施变废为宝，取得经济效益、环保效益和社会效益的多赢。截至目前，审计促进关停取缔严重污染企业、违章建筑20余家，收缴污水处理费等资金7000余万元，真正为领导干部的执政行为戴上绿色“紧箍咒”。

　　审计成为建设生态山东、推动绿色发展的利器。几年来，山东省审计厅组织对农村土地综合整治、森林资源管理绩效、采煤塌陷地等领域和项目开展了审计，揭示出治理措施不到位、退耕还林和造林项目效益不高、林业产业体系不完备、政策执行不到位等问题和机制体制性障碍，建议适应全域旅游的趋势，发展生态高效农业、休闲观光农业，特色经济林、林下经济、森林湿地旅游等林业产业。在审计推动下，山东整合涉水涉地资金加快高标准农田建设，一大批曾经零零散散的贫瘠地变为良田，发展成为各具特色的现代农业示范区；建立林业发展与生态文明建设有效结合的联动机制、森林资源生态红线制度，省财政显著增加森林投入，强化了林业发展支撑，2016年底山东林业总产值达6726亿元，由一个森林资源小省成长为林业产业大省。特别是采煤塌陷地，一方面大量塌陷区生态环境受到严重破坏，亟待治理修复，存在严重资金缺口，另一方面，煤炭企业缴纳的矿山地质环境治理恢复保证金结存量达45亿元，资金长期闲置未能发挥作用。审计机关从体制机制制度层面分析原因和提出建议，促成省财政、煤炭等部门大胆破除体制机制障碍，降低了保证金使用门槛，盘活了45亿元结存的保证金，而且从系统治理、综合治理的角度，推动各地因地制宜，或建设平原水库、人工湿地水质净化工程，或发展种植、养殖、农产品加工、光伏发电、旅游观光等产业，打造多元化、可持续的生态产业园区，在改变塌陷区生态环境的同时，优化了当地的产业结构。

　　“海上粮仓”建设是山东经济转型升级、打造海洋强省的重大举措，致力于做大渔业增殖业、优化海洋捕捞业、做强水产加工业、拓展渔业休闲产业。今年，山东省审计厅对8市32县“海上粮仓”建设政策措施落实情况进行了审计，反映和揭示了机制制度性弊端。如，作为“海上粮仓”建设的重要一环，减船转产工作旨在降低捕捞强度，维护近海渔业资源，促进优化渔业产业机构。但审计发现，山东老旧渔船较多，2015年至2016年共有4022艘符合条件渔船申请减船转产，而实际下达计划数仅有751艘，远远低于社会需求，未能发挥减船转产的政策红利。同时针对资金管理、项目进展、政策制定等方面存在的问题，审计统筹提出了加紧筹措资金、科学安排资金投向结构、发挥政策导向作用等建议。审计后，海洋渔业部门研究制定了“海上粮仓”建设2017—2020年规划，设立“海上粮仓”建设投资基金和“海上粮仓”发展基金，加大减船转产、海洋牧场示范区、人工鱼礁建设等重点工程扶持力度，进一步构建现代海洋渔业产业体系，“海上粮仓”建设进入新的实施阶段。（郑茂霞 郭晓永）