国外审计动态
第 21 期
（总第 278 期）
审计署审计科研所 2011 年 7 月 6 日
编者按 ： 根据美国《国防 2010 财年授权法案》第 843 章要求，美国审计署于 2010 年 1 月至 4 月，对国防供应链中的稀土材料问题进行了绩效审计。我们在美国审计署网站的公开资料中无法找到相关审计报告，仅有一份审计署于 2010 年 4 月 14 日 向国会递交的简要陈述。该陈述建立在与政府、工业界和学术界进行讨论，查阅行业报告与数据，进行分析、评估与预测，征求国防部、商业部和内政部技术性意见的基础上，主要包括稀土资源现状及供应形势、国防系统对稀土资源的依赖情况、相关政府部门和组织采取的措施三个方面。
美国审计署关于国防供应链中
稀土材料的绩效审计
一、背景
稀土是化学元素周期表中的镧系元素，包括 镧 、 铈 等 17 种元素，分为重稀土和轻稀土两类。稀土材料在军事和民用领域均使用广泛。目前，全球稀土材料主要由少数几个海外国家供给，最大的供应商是中国。
从原料到成品，稀土材料需经历以下几个处理阶段：开采稀土矿石 ; 分离稀土矿为稀土氧化物 ; 精炼稀土氧化物为不同纯度的金属 ; 将合金制成各种军用和民用产品，如永磁体。
美国国防部应保证其所依赖的稀土基地能可靠且有效地满足其需求。国防部定期鉴别供应短缺，当短缺涉及其所属的多个部门时，尽力进行缓解。国防储备中心负责维护和管理各种战略和关键材料，其所属军事部门（陆军，海军和空军）也负责评估现有国防项目的稀土供应商问题。
二、调查范围和方法
美国审计署经过广泛调研，采取科学分析方法，严格按照审计准则要求，并采纳了国防部、商业部和内政部的技术性建议，完成了对国防供应链中稀土材料的绩效审计。
（一）调查范围。
1 ．联邦政府部门。
审计署联系的联邦政府部门包括：
（ 1 ）内务部：美国地质调查局。
（ 2 ）商务部：工业与安全局、国际贸易协会。
（ 3 ）能源部：汽车技术项目、风力科技项目、能源情报署、埃姆斯（爱荷华州）实验室。
（ 4 ）国防部。
国防部：产业政策司、技术转型办公室、国防研究与工程局、科学与科技局、净评估办公室。
国防后勤局、国防合同管理机构、国防情报局、国防高级研究计划局、导弹防御局。
军事部门，包括：陆军工程研究和开发实验室，陆军采购、后勤和技术部，陆军坦克与机动车司令部，空军材料研究与制造实验室，海军水面作战中心，海军研究局，海军研发与采办部，海军船舶项目执行办公室。
2 ．审计署接触的工业界和学术界人士包括：国防分析研究所，该所是一个管理联邦政府资助的研究和发展中心的非营利性公司 ; 美国特拉华大学和东北大学的学术专家 ; 美国国家科学院 ; 稀土产业技术协会；稀土供应链各环节的供应商。
（二）调查方法。
审计署通过查阅记录、采访联邦政府官员的方式确定国防部当前稀土材料来源和国防部采取的措施。
通过讨论和收集对国防系统正在和将要使用稀土材料的情况有所了解的政府、工业界和学术界专家的意见，审计署确定了正在和将要依赖稀土材料的国防系统。此外，通过对两个具体国防系统供应链的分析，审计署提供了使用稀土材料的具体事例。
审计署对全球稀土材料供求的预测建立在行业报告和数据的基础上。虽然不同的推断会使预测产生不确定性，但由于本次研究结果并不依赖于十分精确的估计，因此现有数据足以保证本文的可靠性。
（三）审计方法。
审计署按照公认政府审计准则的规定，从 2010 年 1 月至 4 月对国防供应链中的稀土材料问题进行了绩效审计。这些准则要求审计署通过审计工作获取充分、适当的证据，为审计结论提供合理基础。审计署相信，取得的证据为审计结果提供了合理的基础。
（四）相关政府部门意见。
本文初稿曾发送至国防部、商业部、能源部和内政部。国防部、商业部和内政部提供了技术意见，已被审计署采纳。能源部没有提出意见。
三、稀土资源现状及供应形势
目前美国使用的稀土材料主要来自中国，中国的统领地位将影响全球稀土供应和价格。工业界预测，重建美国国内稀土供应链将耗时 15 年，并取决于目前为国际公司所掌握的相关专利权等因素。
（一）全球稀土矿床分布不均。
中国目前的稀土资源储量占世界的 36% ， 2009 年中国的稀土氧化物产量占全球产量的 97% 。目前，储量少、价值大的重稀土分布在中国南部，但在澳大利亚、格陵兰岛、加拿大和美国也有发现。工业界分析，美国、加拿大、澳大利亚及南非等国将于 2014 年实现稀土资源全面开采，目前中国统领的稀土资源市场格局还将持续。
表 1 稀土世界储量及产量（单位：吨）
来源：美国地质调查局
（二）美国过去曾拥有完整的稀土供应链。
在美国拥有完整稀土供应链的时期，加利福尼亚州的山口矿（又名芒廷帕斯矿）生产的稀土材料是全球稀土主要来源。
图 1 美国稀土产业历史
来源：审计署对美国产业数据的分析整理
（三）大多数稀土材料加工集中在中国。
目前，大多数稀土材料加工地在中国，精炼稀土金属几乎只能从中国获得。山口矿将于 2012 年进行全面采矿，可分离铈、镧、镨、钕氧化物，但缺乏将其提炼成纯金属的设备和生产稀土材料的重要应用 —— 永磁体所需的镝等重稀土元素。由于缺失稀土供应链中的冶炼成品环节，美国无法生产钕铁硼（ NeFeB ）永磁体，仅能制造钐钴（ SmCo ）磁体。
图 2 永磁稀土供应链举例
来源：审计署对工业数据的分析整理
（四）中国的市场优势将增加美国进口稀土材料的成本。
政府和行业分析数据显示，未来钕、镝和铽等主要稀土金属材料的供应仍会由中国控制，这种主导地位将使其影响全球稀土供应和价格。目前，中国采取的国内生产限额、降低出口配额及增加 15 ％ —— 25 ％稀土材料出口税的政策将导致全球稀土材料进口价格上涨。
一些美国官员认为，中国未来稀土材料市场的发展趋势是：强化统一管理，提高整体市场支配力；改变现阶段的出口稀土氧化物和金属为出口价值含量更高的成品稀土产品。
（五）重建美国供应链的决定性因素。
美国的爱达荷州、蒙大拿州、科罗拉多州、密苏里州、犹他州和怀俄明州也拥有稀土矿，但均 ?? 处于初级开发阶段。由于要遵从多个州及联邦的法规，商业公司需花费 7 — 15 年时间才能使矿产完全投入生产。
其他可能影响美国重建供应链的因素包括：（ 1 ）资本投资。稀土加工企业需要庞大的资本，但投资者担心中国会削弱美国的价格竞争力，对其投资回报产生负面影响。（ 2 ）加工企业。行业官员表示，新实验工厂需要 2 — 5 年才能从氧化物中提炼金属，但拥有基础设施的公司表示，他们只会在具有和中国一致的氧化物来源的情况下重启生产。（ 3 ）环境问题。某些含有钍、镭等放射元素的稀土提取困难、花费极大。美国矿山和加工设施还必须符合环保法规。（ 4 ）新技术。新加工技术是与中国生产商进行价格竞争时所必需的，但专家学者认为，将新技术完整地用于规模生产至少需要 4 年时间。（ 5 ） 知识产权。日本及其他海外国家的公司目前拥有生产钕铁硼磁体的关键技术专利，某些专利要到 2014 年才到期。准备进入美国钕铁硼磁体市场的公司必须等待专利到期。（ 6 ）未来 10 — 15 年内，替代材料可能会减少对稀土材料的需求，但目前无法满足应用需求。
四、国防系统对稀土的依赖情况
国防部已展开其对稀土依赖性的评估。国防部及其所属军事部门对稀土材料依赖性强，这些稀土主要由供应链中的下级承包商供应。基于其生命周期特性和尚无有效替代资源，国防系统将继续依赖稀土资源。
（一）国防部已开始评估对稀土材料的依赖性。
国防部已开始对稀土材料的依赖性进行评估，将围绕国防部稀土材料使用情况和供应链中的薄弱环节展开，计划于 2010 年 9 月底完成。
2008 年，国防部开展了一项内部调查，确定了对于国防至关重要的战略、关键材料，受访者列出了一系列可能因稀土材料缺乏而受到影响的体系和设备，但国防部官员表示这个信息是建立在非正式研究基础上的。
（二）稀土材料使用广泛且缺乏替代品。
政府、工业界及学术界的调查显示，稀土材料被广泛应用于美国国防体系，主要包括精确制导武器、激光器、通信系统、雷达系统、夜视装备及人造卫星等。稀土材料制成的商业成品，如计算机硬盘，在国防体系中也被广泛应用。国防系统中的功能性稀土材料在不降低性能的条件下很难被其他材料取代。
（三）国防系统将继续依赖稀土材料。
由于生命周期问题以及缺乏有效的替代材料，未来许多国防系统都将继续依赖稀土材料。例如，宙斯盾雷达的使用长达 35 年，钐钴磁体材料在雷达的整个生命周期中都需要不停被替换；需要使用稀土材料的国防系统组件磨损后需要替换；新开发的国防系统设备也将继续依赖稀土材料。
（四）国防系统使用来自中国的稀土材料。
分析显示，国防系统主要使用由供应链下级承包商提供的中国稀土材料。例如， DDG-51 混合电子驱动芯片计划、 M1A2 坦克的标识与导航系统均使用了中国的稀土材料。
图 3 用于 DDG-51 的 NdFeB （钕铁硼）磁体
图 4 用于 M1A2 坦克的 SmCo( 钐钴 ) 磁体
五、相关政府部门和组织采取的措施
目前，国防部尚未确认稀土依赖问题在部门层级引发的国家安全风险。一些军事、联邦政府部门和组织已采取初步措施减少对稀土资源的依赖，或扩大现有供应基础。
（一）国防部已开始评估部门级别的国家安全风险。
国防部已在部门范围内评估稀土依赖性引发的国家安全风险，正在进行的研究将针对供应链的薄弱环节提出防范潜在风险的建议。国防部也在改造国防储备，使非美国制造的材料能支持国防需要。 2009 年国防储备配置报告指出，镧、铈、铕和钆等稀土金属储备的不足已导致武器系统生产滞后，建议展开进一步的研究和评估。
《国防采办指南》已设定标准，使产业政策在需要时可配合国防部制定解决稀土材料供应商问题的长期方案。类似事例有，产业政策曾应陆军要求授予其一项豁免，允许地狱火导弹项目从中国采购一种已在美国停产的化学物，解决了该化学物的长期来源问题。
（二）国防部所属军事部门已采取的行动。
一份 2003 年的内部报告显示，空军材料和制造局调查了稀土材料来源和稀土磁铁制造商，就美国对中国稀土资源的依赖性和美国工业界缺少知识产权生产钕铁硼磁体表示了担忧。国防部目前也正在研究这些问题。
陆军武器研究中心和海军水面作战中心已开始非正式了解其当前和未来对稀土材料的依赖度。
2006 年，海军考虑通过 Title III 项目资助确保国内稀土供应资源，但海军最后对该项目失去了兴趣，没有签署协议。国防部已经发起 Title III 项目解决国内行波管生产问题，但该项目未能解决生产中所需稀土在美国国内的来源问题。
（三）其他政府相关部门和行业组织采取的措施。
在国防部参与下，一些政府机构已做出防范稀土风险的努力。例如，商务部召开了圆桌会议，开始就政府应对潜在稀土资源短缺的措施进行评估；总统行政办公室下属的科技政策办公室最近组织政府相关部门探讨稀土材料供求问题，并计划在此问题上发挥持续的机构间协调作用。
美国能源部正大力发展非稀土材料电机、减少稀土永磁材料使用和开发稀土风力发电机替代品等。该部最近宣布将制定战略计划，解决清洁能源技术中稀土材料和其他战略材料的应用问题。
主要的国防承包商已展开非正式调查，以了解稀土材料在各军事部门中的使用情况，并将制定稀土替代材料开发方案。稀土行业和国防承包商也对中国稀土金属垄断问题表示了担忧。
资料来源： http://www.gao.gov/new.items/d10617r.pdf
编 译：审计署审计博物馆 胡 蕊
校 译：审计署审计科研所 胡胜校
主题词： 美国审计署 稀土材料 绩效审计
报：署领导。
送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研
所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各
派出审计局。
发：本所所领导、各处，存档。 共印 210 份
编辑：罗伟芳 签发：崔振龙
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
