2008年3月31日，刘家义审计长首次系统阐述了牢固树立科学审计理念，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能的观点。这是审计署领导班子从贯彻落实科学发展观的高度，总结审计工作基本经验，坚持理论创新和实践创新，适应新形势新任务的要求，对我国现代审计的科学定位，为审计工作的深入发展指明了方向。那么，我们如何在农业与资源环保审计中，以科学发展观指导下，构建和发挥审计“免疫系统”功能呢？笔者结合审计工作的实践，谈一点粗浅看法。
一、认清形势，提高认识，努力构建国家经济运行的“免疫系统”
我们要更好地完成时代赋予的新的历史使命，首先要明确面临的形势和目标任务。“三农”问题始终是党和政府工作的重中之重，加强能源资源节约和生态环境保护是基本国策，做好农业与资源环保工作，直接关系到促进国民经济又好又快发展，事关全面建设小康社会大局。因此，我们要认清形势，提高认识，准确把握当前审计工作的新目标、新任务，进一步增强责任感紧迫感，提高主动性，更加有效地履行职责，推进农业与资源环保审计工作不断深入。
（一）维护国家经济安全，是审计工作面临的新任务
从国家经济社会发展的全局出发，站在维护国家安全的高度，重新审视我们的审计事业，必须立足于维护国家的财政安全和民生安全，当然这里面也包含着农业安全、环境安全和资源安全等。通过审计监督促进经济社会又好又快发展，更好地维护国家安全。农业与资源环保审计既要与整个审计工作发展的要求合拍，又要跳出审计看审计，突出自身的特点，不断赋予新的内涵，完成好新的任务。我们一定要深刻领会，理解和把握审计发展的科学规律，与时俱进，开拓创新，切实担负起新的历史使命，更好地完成审计监督任务。
从宪法赋予的职能来讲，现阶段审计在维护国家安全方面，主要任务是维护国家经济安全；而维护国家经济安全，就必须维护国家财政安全。财政审计在维护国家财政安全方面发挥着日益重要的作用，是国家审计的永恒主题，作为财政审计重要组成部分的农业与资源环保审计，必然承担着维护国家财政安全的重要历史使命。审计要在维护国家财政安全方面发挥作用，必须着眼于财政政策和制度。财政政策设计是否合理，贯彻落实得怎么样，能否实现预期目标，能不能保证国家安全，是我们审计需要重点关注的。通过对制度政策的设计、执行、效果情况的关注，来督促政策落实、完善制度设计、提高政策效果，推动国民经济有好又快发展。当然，审计工作特别是农业与资源环保审计也要始终关注资金，但资金不应是审计工作的全部关注点。
当前，我们面临的国际、国内形势非常严峻。农业、资源与环保领域存在的矛盾和问题更加突出。农业生产能不能保持稳定增产、农民收入能不能得到较快增加、农产品价格价能不能保持稳定，直接关系到粮食安全、民生安全、经济安全、社会安全，也关系到国家经济社会发展大局。大家都有深刻的体会，今年我们吃的猪肉、蔬菜等生活必需品价格涨幅惊人，农业安全已经受到很大威胁。近几年来，由于受各种自然灾害的影响，世界粮食安全出现了问题，小麦、大米等主要农作物生产锐减，供给严重不足，价格成倍增长，一些国家因为粮食问题出现了骚乱等不稳定局面，粮食安全的警钟在全世界范围内敲响。资源问题已经上升到国家战略的高度，我们国家的耕地总面积已近18亿亩“红线”。石油天然气等能源、金属非金属等矿产资源争夺已经全球化，中国能源、矿产企业走出去的同时，外资已悄悄地进入到我国的矿产资源勘探领域，严重威胁到了我们的矿产资源安全。我国的水资源安全形势不容乐观，资源性缺水与水质性缺水的问题同时存在，尤其是对饮用水水源地保护不够，潜在的威胁较大，有的隐患已经转化为现实的危害。环境问题也得到了前所未有的重视，生态安全、节能减排面临着非常严峻的局面。为应对复杂的局面，国家出台了相关政策措施，以保证农业、资源和环保领域的安全不出问题。比如：在农业方面，中央已经连续13年下发了关于“三农”问题的一号文件，对“三农”问题重视程度不断提高，支持力度持续加强。在资源环保领域，国家也相继出台了很多政策。我们站在维护国家安全的高度考虑问题，这些政策都是我们必须要关注的。面对新形势、新任务和新挑战，各级农业与资源环保审计部门和审计人员有责任站在执行经济政策和关注经济、资金运行安全的角度去认真分析，仔细研究，积极应对。我们必须站在维护国家经济安全的高度来开展审计工作，如果单纯就账论账、就资金论资金，就不能满足新形势下对审计工作的新要求。因此，有必要重新审视我们的审计工作，对审计工作进行重新定位。维护国家经济安全是审计机关义不容辞的责任，也是审计职责的内在要求，是我们必须承担的任务。那么如何承担呢？就是要构筑国家经济运行的“免疫系统”。只有构筑起了国家经济运行的“免疫系统”，才能更好地维护国家经济的安全。
（二）构建国家经济运行“免疫系统”，是审计工作发展的新目标
刘家义审计长指出，现代国家审计是一个国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，是推动民主法治的工具。2008年3月底在南京召开的中国审计学会五届三次理事会上，刘审计长系统地阐述了国家审计作为国家经济和社会的“免疫系统”的重要理论观点，指出国家审计是经济社会运行的一个“免疫系统”，发挥作用的方式有三种，即预防、提示和抵御。现代国家审计作为国家的“免疫系统”，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。只有建立健全了国家经济运行的“免疫系统”，才能够确保国家经济安全。刘家义审计长的讲话不但提出了审计工作的新任务，也提出了具体应对的要求。怎样才能维护国家经济安全，就是构建国家经济运行的“免疫系统”；怎样构建“免疫系统”，就是要做到四个“有责任”。国家审计应该发挥预警作用，帮助被审计对象建立、完善免疫机制。审计工作要成为经济运行的“免疫系统”，必须以防范和化解国家经济风险为己任，要对国家经济风险有预估和前瞻性，这是科学审计理念的内在要求。维护国家安全是审计工作的第一要务，维护国家经济安全、保护国家利益是国家审计的永恒主题。当前，我们必须把维护国家安全和保障国家利益作为农业与资源环保审计工作的重要职责，做到“六个高度自觉”：一是高度自觉地把审计工作融入到国家经济社会发展的全局工作中去；二是高度自觉地通过审计推进依法治国、民主政治和反腐倡廉工作；三是高度自觉地在查处重大违法违规问题的同时切实推进政府提高效能和财政绩效水平；四是高度自觉地通过审计推进改革深化，促进政府职能转变；五是高度自觉地通过审计推进民主法制建设；六是高度自觉地推进整改，规范管理，有效地推动问责机制的建立和责任追究制度的健全。
构建国家经济运行的“免疫系统”，还要求我们转变审计方式，对经济运行实施全过程审计监督。只有全过程参与，实施事前、事中和事后的全过程监督，国家审计的“免疫系统”作用才能得到有效发挥。只有事前预防、事中提示和事后抵御有机结合，国家审计的“免疫系统”机能才能正常运转。审计工作不应局限于事后监督，不应是单纯的查错纠弊，必须在经济活动的各个环节设立预警，努力做到实时预警，提前防范；实时监督，即时发现；实时反映，及时抵御。
二、以科学发展观为指导，充分发挥审计“免疫系统”功能
科学发展观是我们从事一切工作的指南。作为从事农业与资源环保审计工作的审计人员，必须以科学发展观为指导，以提高依法审计能力为基础，以维护人民群众的利益、促进经济社会的全面协调可持续发展为出发点和落脚点，把推动转方式、调结构政策措施落实和党委政府工作目标的实现作为检验和衡量审计工作的标准，在更高层次上发挥审计“免疫系统”的作用，进一步推动审计事业的发展。
（一）发挥审计“免疫系统”预防功能，及早预警和防范国家经济社会存在的风险。审计预防功能，是审计“免疫系统”功能作用的前提。就是要通过审计预防及早发现带有苗头倾向性问题，及早感知风险，提前发出警报，起到预警的作用。因此，一要关注政策和制度。以往我们关注资金多于关注政策和制度，甚至有的只关注资金，这实际上存在一个方向性的误区。政策和制度是实现目标的根本，资金只是保证政策和制度得以贯彻执行的措施。政策和制度的设计是否完善、执行是否到位、效果是否达到预期，是我们首先应该加以重点关注的。尤其是农业、资源和环保领域，政策特点非常明显，而且这些政策涉及面广、影响大、战略意义深远，更加值得关注。在有些方面，制度的设计者也是制度的执行者，既当裁判员又当运动员，角色不明，职责不清。在这种情况下，加强审计监督变得尤为重要。如果无法从制度上有所突破，仅仅就资金论资金，不能切中要害，审计就只能在小圈子里打转转，就会陷入一种非常被动的局面，施展不开手脚，无法发挥出应有的监督职能作用。作为审计人员来讲，不能只见树木不见森林，必须拓展自己的视角。在一些领域我们要资金和政策并重，在一些领域我们要更加关注政策，关注政策的设计，关注政策的贯彻执行，关注政策的执行效果、效率和效益。二要将审计监督关口前移。过去往往侧重于事后审计监督，而现在要求发挥审计“免疫系统”预防功能作用，这就必须将审计监督的关口前移，突出事前审计，积极探索适应事前审计的措施和方式、方法。如：对重点水利建设、生态环境建设和环境污染治理等工程的审计，过去往往是项目建起来或项目建设完成后才去审计，存在严重的滞后性，其结果就是发现了问题也难以纠正，为时已晚。现在强调事前审计，就是要从投资项目决策、立项、设计方案、资金概算和投资项目招投标开始介入，并对投资项目资金管理、使用、投资项目决算、投资项目效益实行跟踪审计监督，以尽可能地减少投资项目决策失误和投资项目建设中的损失浪费。
（二）发挥审计“免疫系统”揭露功能，逐步清除国家经济社会运行过程中出现的违法违规问题。审计揭露功能，是审计“免疫系统”功能的核心。一是揭露违规、违纪、违法和经济犯罪问题。要通过审计，揭露各种挤占挪用、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、贪污私分、侵害人民群众利益等行为，并依法处理，以达到惩戒目的。因此，一要克服以往在审计实施中，重审计项目的组织实施，轻对违规、违纪、违法问题的处理；重审计项目的完成，轻对重大违纪违法案件的移送；重审计项目的质量，轻对违规、违纪、违法问题的揭露等现象。二要及时反映问题。对审计中发现的违规、违纪和违法问题，要及时通过《审计报告》、《审计信息》、《审计要情》、《审计专报》等形式，及时向党委、人大、政府和有关部门报告，以引起党委、人大、政府和有关部门的高度重视，促进问题尽快解决，以维护社会主义市场经济秩序，保护经济社会的健康发展。三是实行审计公告制。把审计项目结果予以公开，披露一些部门、单位在执行政策、法规和日常工作管理中存在的问题，接受公众监督，必将有利于更好地促进部门、单位政策、法规执行、规章制度健全完善和存在问题的整改落实，以堵塞漏洞，从源头上防止违规、违纪和违法问题的再度发生。
（三）发挥审计“免疫系统”抵御功能，促进国家经济社会健康发展。审计抵御功能，是审计“免疫系统”功能的重点。就是要通过对审计查出的问题进行深入分析产生的原因，研究提出解决问题的对策及建设性意见和建议，以便改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险、提高经济运行的质量和绩效。因此，在审计过程中，我们必须从事物的个性入手，通过具体问题具体分析，找出事物的共性，掌握事物发展的规律。具体到农业与资源环境审计工作，就是从资金分配，项目安排、管理和实施、资金使用入手，善于发现和揭露各个局部存在的这样和那样的问题，然后在宏观层面从全局的角度注重反映和揭示具有苗头性、倾向性、普遍性和规律性的问题，从体制、机制和制度层面分析问题产生的原因，有针对性地提出审计意见和建议，为党委政府提供决策依据，在更高层面上发挥审计“免疫系统”功能。
三、加强审计自身建设，提高审计监督成效
俗话说，打铁还需自身硬。审计要发挥国家经济运行“免疫系统”功能，就必须进一步加强审计队伍建设，提高审计人员综合素质，树立科学的审计理念，增强服务大局意识，积极推进绩效审计，为促进国家经济社会平稳较快发展发挥积极作用。
（一）进一步加强审计队伍建设。干部队伍建设是审计事业发展的关键。要以提高学习能力、依法审计能力、审计服务能力、查核问题能力、沟通协调能力、专题调研能力、计算机应用能力、廉洁自律能力“八种能力”为核心，建立审计人员业务能力培训体系，形成以自学为主、集中学习为辅，以实践学习为主、组织培训为辅的学习机制。通过学习，既要掌握国家的大政方针，树立正确的人生观、价值观和世界观，又要提高处理问题、解决问题的能力，努力培养和造就一支政治过硬、业务精湛、清正廉洁的审计队伍，为发挥审计“免疫系统”功能提供人才智力保障。
（二）进一步树立科学的审计理念。审计“免疫系统”功能，必须通过树立科学的审计理念来实现。能否发挥审计的作用，关键要看我们有什么样的审计理念。因为审计理念决定着我们审计机关和审计人员为什么干、怎么干和如何干的问题。因此，审计理念具有方向性和目的性。综合分析我们所面临的形势和任务，要实现国家审计的发展目标，就必须牢固树立科学的审计理念。科学的审计理念要求我们把查处问题与促进改革、完善制度、强化管理结合起来，审计过程中不仅要审深审透、揭示和处理问题，还要加强综合分析，从制度、体制、机制上查找原因，提出解决问题的对策。只有这些工作做好了，我们的审计发展目标才可能顺利实现。过去有的地方片面强调查处违规违纪问题和大案要案，为查处而查处，查的问题越多越好，只注意治标不注意治本，使审计工作陷入了“屡查屡犯”、“屡犯屡查”的怪圈。如何破解这个难题，树立科学的审计理念，应是一剂良药。
（三）进一步强化服务大局的意识。要准确理解和全面把握监督与服务的关系。总的来讲，监督是手段，服务是目的，服务寓于监督之中。强化服务意识，要求我们在监督中提供服务，在服务中执行监督。审计工作必须围绕党和政府工作中心来开展，服务于经济社会发展大局，服务于人民群众的根本利益。具体到农业与资源环保审计，就要服务于新农村建设、节约型社会建设、生态文明社会建设和构建和谐社会。因此，一是是要考虑党和政府的宏观需求，通过审计，从深化改革、宏观调控、加强管理、完善法律法规的高度提交有价值的信息，为领导决策服务；二是要考虑老百姓的微观需求，从农业发展、农民增收、民心安定、农村和谐的高度促进强农惠农政策落实，使更多的人受益。只有二者实现有机结合，服务才能做好，审计效益才能最大，才能使我们的审计更具有建设性。
（四）进一步突出审计工作重点。要发挥审计“免疫系统”功能，就必须在国家经济社会发展大局的关键领域、重点环节加强审计监督。具体到农业与资源环保审计，在确定审计对象时，要重点考虑三个方面：一是各级政府确定的农业与资源环保重点工程项目；二是投入规模大、涉及面广的重点专项资金；三是党委政府关注、群众关心、社会反映较大的问题。在分析研究审计对象总量、结构、特点的基础上，要突出审计的重点内容，既要检查资金和项目的真实性、合规性，也要关注相关政策落实情况、资金使用效益情况、节能减排和生态环境保护情况。涉农资金审计应当以资金为主线，以项目为重点，加大延伸审计力度，突出对资金分配、拨付、使用环节的审计。资金分配、拨付环节审计的重点在各级财政部门和主管部门，资金使用环节审计的重点在县级和项目单位。要善于从微观入手，从宏观全局着眼，从完善政策制度的层面有针对性地提出审计意见和建议，促进从根本上解决问题。
（五）进一步推进绩效审计。绩效审计既是科学发展观的内在要求，也是审计工作的发展方向，它能够促进审计工作建设性作用的发挥，主要在于绩效审计不仅要发现问题、评估利弊、总结得失和分析原因，还要立足于解决问题，提出更好的思路，促进提高管理水平和完善政策制度。所以说，绩效审计具是有前瞻性和建设性的。在今后的农业与资源环保审计中，要与时俱进，大胆实践，不拘形式，采取多种方法，积极推进绩效审计，以此促进制度完善、规范机制、强化管理，增强农业、资源和环境抵御风险的能力，推动经济社会全面协调可持续发展。（杨光星）
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
