水是人类赖以生存不可替代的资源，是社会和经济发展重要的物质基础，是领导干部自然资源资产离任审计中不可或缺的审计对象。相对其他自然资源，水资源管理的考核、评价指标数量较多，是审计必须涉及的内容。笔者结合近年参加的多个水资源审计项目，谈谈如何围绕主要指标展开审计。
一、指标的来源和内容
十八大以来，党中央、国务院就推进生态文明建设作出一系列决策部署。生态文明建设的成效如何，党中央、国务院确定的重大目标任务有没有实现，老百姓在生态环境改善上有没有获得感，需要一把尺子来衡量、来检验。近年来国家层次出台多项文件，逐步形成一套较为完善的水资源考核评价体系，可供审计人员使用。主要包括：
（一）围绕制度落实，出台《实行最严格水资源管理制度考核办法》
十八大后，党中央提出“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”的新要求。在制度建设方面，出台最严格水资源管理制度，确立了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。
该办法要求各级政府出台具体实施方案，一般按照定量考核与定性考核相结合的原则，每年对县级以上政府进行考核。如某省会城市依据“用水总量”、“万元工业增加值用水量”、“农田灌溉水有效利用系数”、“重要河流湖泊水功能区水质达标率”、“规模以上饮用水水源地水质达标率”、“建设项目水资源论证率”、“计划用水实施率”、“地下水采补平衡状况”、“重点取用水户远程实时监控率”、“水资源费征收到位率”等10项指标进行考核。
（二）着眼近期目标，出台《“十三五”生态环境保护规划》
生态环境是全面建成小康社会的突出短板，“十三五”期间的核心任务是提高环境质量，加强生态环境综合治理，加快补齐生态环境短板。
该规划围绕改善水环境质量，以落实“水十条”为抓手，针对2016-2020年水环境质量和生态保护修复工作目标，提出“地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例”、“地表水质量劣Ⅴ类水体比例”等2个约束指标和“重要江河湖泊水功能区水质达标率”、“地下水质量极差比例”、“近岸海域水质优良（一、二类）比例”、“新增水土流失治理面积”等4个预期性指标。
（三）完善评价体系，出台《生态文明建设目标评价考核办法》
生态文明建设目标评价考核实行党政同责，采取年度评价和五年考核相结合的方式，在现有专项考核的基础上综合开展。考核重在约束、评价重在引导，可以各有侧重地推动地方党委和政府落实生态文明建设重点目标任务。
根据《办法》要求，国家发展改革委、国家统计局、环境保护部、中央组织部等部门制定印发了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，分别作为年度评价和五年考核的依据。其中绿色发展指标体系包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7个方面，共56项评价指标，涉及水资源的9项，基本包含了《实行最严格水资源管理制度考核办法》和《“十三五”生态环境保护规划》中的主要指标。
（四）科学发展综合考核指标
科学发展综合考核是落实科学发展、转型发展的“指挥棒”和“风向标”，地方政府围绕当地实际和发展目标，会定期对考核指标体系进行完善。如近年某市对水资源管理考核中增加了“地下水埋深达标率”，取消了对“水资源开发利用率”、“水资源可持续利用指数”等指标的考核。
（五）一般性的监测、统计指标
水文、水利、环保、国土、统计等部门按照各自职责，定期对降雨量、河川年径流量、供水量、可用水量、人均水资源量、漏斗区面积等指标进行监测汇总。
二、如何围绕主要指标开展审计
（一）使用指标的原则
水资源管理是一项系统工程，涉及多个部门，“九龙治水”的状况长期存在，也造成水资源管理的指标较多、来源不同、口径各异的现实问题，给审计人员带来困扰。围绕审计目标，在选择使用指标时应把握两个原则。一是使用的指标及考核结果应得到普遍认可，尽可能地权威。例如，如果部门间指标结果存在差异，审计人员应尽可能选择上级认可、公开发布、文件记录的数据，降低审计风险，便于取得被审计单位的认可。再如，有的指标具有临时性，使用时间短，统计范围小，不足以客观全面的评价某项工作。审计人员可将此类指标作为辅助参考。二是要实事求是，敢于质疑。一方面要考虑指标定义、来源、口径的变化情况，全面、客观的做出分析。另一方面要结合考核结果和审计发现问题，找出矛盾之处，揭示考核不严、计算不当、选用指标考虑不周等不足，进行“数据打假”。如在对某县领导干部审计中，考核结果显示某年度某一水功能区水质未达标。审计人员没有简单得出结论，而是通过座谈了解到存在上游水质恶化、对岸污染加剧等情况，又进一步分析了该水功能区水质变化的历史数据，对比出入境断面水质变化情况，最终合理的确定了相应责任。再如，一些地区对“地表水质量达到或好于Ⅲ类水体比例”、“地表水质量劣Ⅴ类水体比例”等指标，仅考核化学需氧量（COD）和氨氮（NH）2项内容，而非《地表水环境质量标准》要求的24项内容，造成当地政府和相关部门对水体污染防治不够全面，劣Ⅴ类水体实际比例大于上级考核结果。
（二）开展审计的方法
按照“摸清情况、揭示问题、分析原因、界定责任”的审计思路，可从三个方面围绕指标开展审计：
（1）评价水资源的保有和利用情况
围绕一般性的监测、统计指标，摸清家底，分析结构性问题，为基本情况和审计评价积累素材。此类指标集中于《水资源公报》、《统计年鉴》、《水情月报》、《水利普查资料》以及专项报告等资料，审计人员可通过座谈、查看职能部门会议纪要和工作总结等方式获取资料信息并广泛收集。在使用指标时，注重突出当地特点。如通过“人均水资源量”、“占全省人均水资源量比例”等指标可确定该地区是否属于水资源严重短缺城市；通过分析一、二、三产“用水量”结构，可分析水资源调配使用是否符合当地经济社会发展目标。
（2）揭示水资源管理利用存在的不足
围绕各类约束性指标，结合目标责任制落实情况，核实指标完成的进度和效果，揭示水资源管理利用存在的不足。此类指标主要来自上级考核结果通报、专项检查报告、上级督办文件。审计人员可通过查阅政府出台文件、会议纪要、领导批示、督办文件获取资料信息。对未能完成的指标，应充分听取解释，考虑历史原因，结合领导干部担负的具体职责合理定责。如在对某县领导干部审计中，发现“重要河流湖泊水功能区水质达标率”未完成年度目标，再结合该领导干部“河长制”的职责，确定应承担的责任。又如，通过分析“建设项目水资源论证率”、“重点取用水户远程实时监控率”、“水资源费征收到位率”等指标完成情况，结合专项资金使用和项目运行情况，揭示了该县水务部门存在政策执行不到位、工作进展缓慢、资金征收把关不严等问题。
（3）发现水资源长期保护面临的风险
围绕各类预期性指标，结合一般监测、统计指标的变化趋势，关注指标完成进度，查找制约按期完成的原因，发现水资源长期保护面临的风险隐患，引起当地领导干部的重视。此类指标的来源除上述两方面，还包括近期的科研课题、调研成果、地质水文勘探报告等资料，因其专业性较强，必要时可聘请专业技术人员参与分析，帮助审计人员做出判断。如对某市领导干部审计中，根据国土、水文部门监测数据发现，因采补不平衡，导致地下水水位持续下降，漏斗区逐步扩大。又如在对某县领导干部审计中，发现“新增水土流失治理面积”指标变化缓慢，原因是该县水土保持补偿费征收不到位，建设单位长期欠缴，部分项目违规免征，财政资金投入不足，难以对造成水土流失的项目采取预防和治理措施。（杨博）
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
