《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求:“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”根据这一要求,审计机关要逐步开展对领导干部自然资源资产离任审计工作。同时,自然资源资产负债表的编制,审计机关也可以进行自然资源的专项审计或审计调查。那么,自然资源资产审计的内涵是什么,有什么样的审计目标呢?这此,笔者谈谈自己浅显的认识。
一、自然资源资产审计的内涵
凡是取自于自然环境、可以被人类生产活动大规模利用的,都可以称为自然资源。从广义上讲,自然资源不仅包括森林、草原、湿地、海洋、野生动物等生物资源,也包括空气、生态系统等生态环境资源,还包括土地资源、水资源以及煤炭、石油等矿产资源。不说所有的自然资源都是自然资源资产。自然资源资产是具有明确的所有权、且在一定的技术经济条件下能够给所有者带来效益的稀缺自然资源。自然资源资产大致可分为土地资产、矿产资产、森林资产和水资产等几类。土地资产又可以按照用途分为建设用地和农用地等子项,矿产资产则可以按种类分为石油、天然气、煤炭等子项,森林资产和水资产也可以按照种类或用途等做进一步细分,如防护林资产、地下水资产等。
自然资源资产审计是指国家审计机关依法对政府及相关企事业单位管理、保护、开发和利用自然资源,预防、治理污染,保护和建设生态环境的活动,以及相关财政、财务收支的真实性、合法性、效益性实施的审计监督和评价行为。具体来说,自然资源资产审计应该重点关注资源开发利用和生态环境治理保护资金筹集、分配、管理、使用的真实性、合法性、效益性,政策法规制度的健全性、执行的有效性,政府及其相关部门履行管理监督等责任的情况,各项管理措施实施情况及其效果,工程项目建设、管理、运营及其效益情况。自然资源资产审计工作应该主要从促进资源可持续开发利用、环境污染防治、生态环境建设等多方面开展审计。
二、自然资源资产审计的特点
一是资源审计内容上政策性和专业性强、涉及面广。政策强表现在自然资源资产审计必须将相关政策的制定、执行情况作为审计的一个重要评价内容,专业性强表现在审计内容涉及很多资金审计范围之外的内容,不仅涉及资源利用、环境保护与生态建设方面的专业本身,有时还涉及到资源、环境和生态方面的技术方法、评价标准甚至是操作规程。涉及面广主要表现在自然资源资产审计涉及的部门、单位和事项多,范围广,不仅涉及发改、财政、环保、建设、国资、工信等政府部门,还涉及工业企业、污水处理、垃圾处理等多个行业和企业。
二是自然资源资产审计实质上是重点关注绩效。自然资源资产审计都是以财政财务收支审计为基础和切入点,突出对绩效的分析考核和审计评价,注重从政策执行、资金使用和项目建设的效能等方面,综合分析和评价其效益、效率和效果,审计内容既有财务审计的内容,又有绩效审计的特征,注重经济性、效率性、效果性、公平性和环境性。
三是组织方式上自然资源资产审计可以渗透于其他专业审计中。自然资源资产审计可以直接或间接地渗透到在其他各项专业审计项目之中,经济责任审计、财政审计、金融审计、企业审计、投资审计等所有常规审计项目都包含有自然资源资产审计的内容或元素,这些常规审计项目已经将自然资源资产审计内容纳入其审计方案和审计范围,审计实施中会分别依据国家自然资源资产政策法规,从不同角度、通过多种方式对不同的审计客体相关自然资源资产问题进行审计。
三、自然资源资产审计的组织方式
自然资源资产审计可以组织不同类型的专项审计或审计调查。从审计类型看,自然资源资产审计可以包括财务审计、合规审计和绩效审计;从审计内容看,自然资源资产审计可以包括对自然资源资产专项资金的审计、对自然资源资产政策的审计、对自然资源资产工程的审计等;从审计事项的属性看,自然资源资产审计可以包括资源审计和环境审计两大部分,资源审计又包括土地资源审计、水资源审计、森林资源审计、矿产资源审计、海洋资源审计等,环境审计又包括大气环境审计、水环境审计、固体废物审计、生物多样性审计等。
每个具体的自然资源资产审计项目会涉及不同的被审计单位,审计的重点也会有所不同。若以环境审计和资源审计分类,环境审计的被审计单位主要对环境产生直接影响的企事业单位和政府承担环境管理职能的环境保护、建设、水利、财政、发展改革等政府部门,资源审计的被审计单位是从事资源勘察、开发、利用、保护的企事业单位和政府承担资源管理职能的国土、财政、发展改革等政府部门。
四、自然资源资产审计的目标
自然资源资产审计的基本目标是发挥审计在自然资源资产保护中的“免疫系统”功能,通过开展自然资源资产审计,应实现以下目标。一是促进自然资源资产政策法规的贯彻落实,促进自然资源资产规划的实施。二是促进自然资源资产资金管理使用规范,提高资金使用效益。三是促进规范自然资源资产建设项目的建设、管理、运营。四是促进完善自然资源资产相关政策制度,加强自然资源资产管理。五是及时发现和揭示自然资源资产方面可能存在的重大问题和安全隐患,督促自然资源资产主管部门和政府履行自然资源资产责任,防范环境风险,保障国家自然资源资产安全。(刘广兰)
(责任编辑:周鑫、王皓楠)