——2012年7月12日在市十五届人大常委会第三次会议上
济南市审计局局长孙竹兮
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市政府委托，向市人大常委会报告2011年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作情况，请予审议。
根据《审计法》及《济南市市级预算审查监督条例》的规定，市审计局组织开展了2011年度市级预算执行和其他财政收支审计，主要审计了市财政局具体组织市级预算执行情况、市地税局税收征管情况以及22个市级一级预算单位预算执行情况；同时，针对社会关注的热点问题开展了专项审计和审计调查。
一、市级预算执行情况
（一）2011年度财政收支完成情况。2011年市级（含高新区，下同）一般预算收入1548120万元，完成年初预算1460273万元的106%，比上年增长22.47%；市级一般预算支出1767954万元，完成预算1593858万元的110.92%，比上年增长18.82%。当年市级收入，加中央税收返还和各项补助、县（市）区净上解收入及上年结转收入等570235万元，收入共计2118355万元；当年市级支出，加上解省支出、补助县（市）区专项支出及结转下年支出等349409万元，支出共计2117363万元。市级收支相抵，累计净结余992万元。
市级基金收入2588505万元，比上年下降10.45％；市级基金支出2182229万元，比上年下降18.55％。收支相抵，市级当年结存406276万元。
市级国有资本经营预算收入4850万元，按照市政府《关于试行国有资本经营预算的意见》（济政发〔2011〕5号），当年国有资本经营预算收入全部在下一年度安排支出。
市级预算外资金收入32616万元，比上年下降79.61%；市级预算外资金支出33056万元，比上年下降80.22％。
（二）市级一般预算超收收入、预备费及应急保障资金使用情况。2011年市级一般预算收入超收87847万元，其中城建税、城市教育费附加、国有资产处置收入等超收18669万元，专项用于城市维护支出、教育支出和国有资产处置成本支出；市级新增可用财力69178万元，集中用于确保新出台民生政策的资金到位、预算未作安排而实际必需的项目支出。其中用于落实民生政策和社会重点事业支出22308万元，公共公益事业补贴支出6433万元，公检法司支出8530万元，归还政府债务支出27500万元，安排预算调节基金4407万元。
市级安排预备费17500万元，动支17370万元，主要用于肉菜流通追溯体系建设、企业“走出去”专项扶持、自助图书馆建设、高新区公租房建设等支出。安排财政应急保障资金1亿元，动支9653万元，主要用于县区应急抗旱财政扶持资金补助、市政府应急平台项目（一期）建设、安全生产专项支出等。
（三）教育、科技、农业投入情况。2011年度市级一般预算支出中对教育、科技、农业的投入资金分别为148524万元、49927万元、72697万元，较上年可比增长分别为21.70%、24.22%、18.46%，支出增幅均高于当年财政经常性收入16.02%的增幅，符合法定增长要求。
（四）社会保险基金收支情况。2011年度市级五项社会保险基金上年结余690189万元，当年收入1216648万元，其中市级财政补贴收入为12521万元；当年支出974994万元；当年收支结余241654万元；年末滚存结余931843万元。
从审计情况看，2011年度市级预算执行情况总体良好，完成了市十四届人大四次会议批准的预算任务。
二、市级预算资金管理使用审计情况
（一）市财政局组织预算执行审计情况。2011年度,市财政局围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，依法科学理财，加强财源建设，聚财增收工作取得了良好的效果；注重支持民生改善和社会事业发展，支出结构不断优化，收支管理效能进一步提升；财政改革不断深化，在完善公共财政体系改革、推进政府投融资体制改革等方面迈出了新的步伐。但审计中发现财政部门在综合预算管理、政府性资金绩效预算以及引导资金管理使用等方面仍存在薄弱环节。
1. 我市政府性资金结转较大的问题仍然存在。2011年末我市政府性资金结转达777653万元，占当年政府性资金收入的18%。主要为项目资金结转564638万元、上级专款结转145267万元等，影响了资金的使用效益。产生问题的原因：一是部门单位预算编制的科学化、精细化水平有待进一步提高，预算执行的刚性还不够强；二是上级转移支付资金到位时间晚，有些项目建设进度过慢和投资规模未达到项目批复要求等因素；三是上级部门国有土地出让收益计提农田水利建设资金和教育资金管理办法年底才出台，导致新增的两项资金当年未分配。
2．部门结余（结转）资金未编入下一年度预算的现象比较普遍。2011年度市级466个预算执行部门上年结余（结转）资金达444658.80万元，有320个部门410258.60万元的结余（结转）资金未如实编入下一年度预算，造成这部分财政资金沉淀在部门单位，有的连续结转，影响了财政资金的使用效益。
3．绩效预算管理有待加强。一是绩效预算的内控制度有待完善，预算绩效管理的组织保障和规章制度不健全，财政支出绩效评价尚未全面推开。二是部分预算批复单位与实际用款单位不一致，造成部门预算与单位职责未能有效衔接，预算不能真实反映单位年度计划和事业职能。三是对跨年度项目缺乏科学的绩效评估机制，相关单位预算编制随意性较大，存在重复申请，擅自变更项目，工程超概算、超工期等问题。
4．市级财政引导资金管理分配和使用效益仍需进一步改进和提高。2011年，为扶持实体经济发展，培植新兴财源、促进多元化财源建设，共设立5大类18项财政引导资金（含会展业扶持资金），安排57938.19万元，引导资金投入覆盖面广，财政投资带动效应明显，取得了较好的成效。但在资金分配、管理使用等方面仍存在一些问题。一是部分引导资金统筹协调机制不健全，各部门之间项目信息不能共享，存在不同引导资金在同一年度重复支持同一单位的问题。审计发现，2011年度有137家企业收到2项或2项以上引导资金，最多的一家企业一年内获得5项引导资金。二是个别引导资金管理办法规定的内容和使用范围宽泛、模糊，缺乏可操作性，造成审批和监管难以到位。三是引导资金分配较散，不符合集中财力办大事的原则。2011年引导资金拨付金额在30万元以下的有1263户企业，占总拨付企业1654户的76.36%。同时相关部门单位在一定程度上存在重资金分配，轻项目管理，忽视项目效益的问题。
（二）市地税局税收征管审计情况。2011年度，市地税局大力推进“依法治税、信息管税、服务兴税、人才强税”四大战略，积极落实促进产业结构调整等各项税收优惠政策，大力支持现代服务业、先进制造业、高新技术企业发展，税收收入实现了持续、稳定、良性增长，全年完成各项收入2745676万元，同比增长33.33%，增收686368万元。从延伸调查企业纳税情况来看，地税部门不断提高税收执法意识，执法行为进一步规范，征管质量逐年提高，但审计也发现在税收征管方面仍存在一些问题，需要加以纠正和改进。
1．重点税源征收管理存在薄弱环节，影响当年度税款5774.70万元。一是地税部门日常监管存在漏洞，造成6户纳税企业未申报或少申报纳税，涉及税款1235.84万元。二是地税部门提前或延缓征收3户纳税企业税款4389.09万元。三是2户企业纳税意识不强，存在少计收入和核算不及时等问题，涉及税款149.77万元。
2．委托代征工作管理有待加强。通过对15家委托代征单位2011年度执行情况的审计发现，由于地税部门没有及时对受托方的代征行为实施跟踪监督，未严格执行年检制度，造成委托代征工作执行过程中存在未按协议超范围代征税款、未按规定时间解缴税款、未足额代征税款等问题，涉及税款104.43万元。
3．由于部门间土地交易信息不共享，造成相关纳税人信息未纳入地税部门征管范围，存在漏征城镇土地使用税的问题。经信息比对筛查，2010年至2011年2月期间市区发生土地交易并已缴纳土地契税，但在地税征管系统中没有城镇土地使用税纳税记录的企业共93户，涉及土地面积368.69万平方米。目前，市地税局正在组织力量逐一排查核实。
市地税局对审计发现的问题高度重视，坚持边审边改，截至目前，重点税源企业少征缴税款已全部追缴入库。
（三）市直部门预算执行审计情况。共审计了市发改委、教育局、林业局等22个市级一级预算单位及所属37个二、三级预算单位，并对使用财政资金的63个单位进行了延伸审计调查，涉及资金总量234124.16万元。审计结果表明，市有关部门较好地执行了年度部门预算，资金的管理和使用进一步规范，但审计也发现在预算执行中仍存在一些薄弱环节。主要是：
1．2个部门单位预算管理不规范。一是市人防办年初编报预算时未将人防建设项目等资金12298万元落实到具体单位和项目，而是在执行中直接进行分配。二是市经济和信息化委未将2011年度引导资金工作经费387万元纳入部门预算统筹安排。
2．17个部门单位挪用、滞留、闲置资金2339.47万元。主要是市经济和信息化委在中小企业发展专项资金中拨付咨询服务费、奖励资金等725万元；济南工程职业技术学院未及时发放学生资助金660.37万元。
3．9个部门单位资产26705.79万元管理不规范。主要是市发改委物业管理中心2000万元对外投资未在账面反映，形成账外资产；济南职业学院未经批准，与远东国际租赁有限公司等4家公司签订售后回租合同，将部分教学资产作价6250万元对外融资转让。
4．45个部门单位未纳入结算中心集中核算。按照《济南市政府资金集中结算统一核算实施方案》的要求，目前尚有市总工会、市工商局等45个市直机关和全额拨款事业单位未纳入市政府资金结算中心实行集中核算，其中36个部门单位未实行国库授权支付。
三、专项审计和审计调查
（一）我市学前教育发展现状审计调查。近年来，我市通过加大经费投入力度，加强教师队伍建设，强化幼儿园管理，大力发展公办及公办性质幼儿园，不断健全机制、完善学前教育发展保障体系，促进了全市学前教育事业不断发展。至2011年末，我市有注册幼儿园1356处，在园幼儿167637人，学前三年入园率达96.84%。2011年度财政性学前教育经费投入17622.58万元，比2010年增长245.61%，实现了大幅度增长。发现的主要问题：一是目前我市优质幼儿园总体比例偏低，且主要集中于中心城区，分布不够均衡，农村地区优质学前教育资源更为短缺。市中区、历下区“市一类”以上幼儿园分别占注册园的52.52%、48.68%，而济阳县仅有2所“市一类园”，其余108所全部为“市三类园”。二是园舍管理和建设有待加强。我市部分幼儿园存在园舍陈旧老化、顶楼渗漏、墙体裂缝等安全问题；尚有71个住宅区配套园资产未移交教育部门管理，其中海尔绿城小区等49家幼儿园被开发商租赁给民办园或挪作他用。三是待遇保障及师资力量亟待改善。在调查的6个县（市）区337个公办及公办性质幼儿园中，有232所幼儿园1158名编外教职工未落实社会保障政策，有177个幼儿园教职工配备不足，影响办园质量。四是学前教育经费投入保障机制不完善，财政资金投入仍需加大力度。
（二）现代农业生产发展资金使用情况审计调查。2008年至2011年，我市共安排现代农业生产发展项目19个，已完工项目14个，在建项目5个，累计完成财政投入18173.61万元。通过项目的实施，我市农业产业化规模明显扩大，产业结构得以优化，有效促进了粮食的增产；畜牧奶牛业基本实现规模养殖，牛奶产量、质量均得到提升；蔬菜产业综合生产能力及市场竞争力进一步提高，有效地促进了农民持续增收目标的完成。发现的主要问题：一是平阴县畜牧事业局未按规定向养殖户发放新进奶牛补贴资金63万元，擅自整合安排使用，侵害了养殖户的利益；商河县农业局现代农业生产发展粮食产业项目中，列支自身公用经费23.46万元。二是历城区2010年现代农业生产发展奶牛产业项目未按计划实施，造成86.90万元资金闲置。三是济阳县2010年现代农业生产发展奶牛项目、2011年现代农业生产发展果蔬产业项目未按规定招投标或招投标不规范。四是平阴县2009年奶牛产业项目未经批准，擅自变更项目实施主体。
（三）市级以上林业专项资金投入和使用绩效情况审计调查。近年来，林业、财政等部门通过荒山绿化、退耕还果、绿色通道、沙化土地治理等重点工程，全面推进现代林业有序发展，城乡生态环境得到了明显改善。2009年至2011年，我市市级以上林业投资项目共计划安排465个，计划投资总额84241.16万元，至2011年末，已完工334个，在建114个，未实施17个， 各项资金累计到位78632.71万元。全市林业用地面积达到376.19万亩，林业总产值为1050900万元，森林覆盖率31.1%，分别比2008年提高了13.37%、228.44%和4.5%。发现的主要问题：一是历城区林业局等5家单位挤占挪用林业专项资金448.35万元用于弥补单位经费不足和其他项目支出。二是市中区农发局等5家单位未按项目进度拨付施工单位项目款182.56万元。三是市林果技术推广站等2家单位闲置已完工项目结余资金307.73万元。四是4家单位实施的造林绿化项目支出预算明显超过实际需求，其中市中区农发局“济菏高速绿化”项目、平阴县林业局“国债造林”项目实际投资额均未超过支出预算的50%。五是市林业局等3家单位“全市森林资源二类调查”等5个项目存在未按计划实施的问题。截至目前，挤占挪用的林业专项资金448.35万元已整改到位。
（四）政府投资项目审计。2011年度，市审计局完成政府投资项目审计10个，审计建设资金1298698万元，节约工程投资103731万元，取得了显著成效，为全市政府投资项目的顺利实施提供了保障。一是对二环西路建设、城区河道综合治理等3个重点工程进行了跟踪审计。审计坚持“预防为主，效益第一”的原则，通过将审计关口前移，加大了对工程招投标文件、工程签证和材料价格等关键环节的监督，有效地发挥审计的监督与服务功能，为建设项目节约投资15958万元。二是对全运会场馆工程和济南园博园等4个项目进行了竣工决算审计。决算审计把节约建设资金作为重点，多措并举，严把结算审计关，共审减工程造价87686万元。如全运会场馆项目中，施工单位提报工程结算值312711.25万元，审定值258043.45万元，审减54667.70万元，审减率17.48%。三是对农村住房与危房改造、中小学校舍安全工程等3个民生项目进行专项审计或审计调查。在突出民生审计的基础上，特别加大了对群众普遍关注的拆迁资金的审计监督力度，使国家政策真正落到实处，切实维护国家和群众的利益。如大明湖综合整治项目拆迁资金审计中，及时纠正了不符合条件的被拆迁户享受最低套型面积保障政策和重复享受拆迁优惠政策等问题，追回补偿款226.81万元，并向司法机关移交案件线索2起。
对本次预算执行和其他财政收支审计发现的问题，市审计局依法出具了审计报告、下达了审计决定。各部门单位对审计发现的问题高度重视，正在制定有效的办法措施，积极整改落实。全面整改情况，市政府将向市人大常委会作专题报告。
四、加强和改进财政管理的意见
（一）建立完善的绩效预算制度，进一步增强预算编制的科学性和执行的规范性。构建有效的绩效预算评价指标体系，大力推进绩效预算全面实施，不断增强预算编制的科学性、预见性和可执行性，促进政府财力资源的优化配置。加大结余结转资金的清理力度，重点清理结转时间长、没有具体项目的结余资金以及事实上已经形成净结余的资金，并纳入财政统筹管理安排，更好的发挥资金使用效益。
（二）进一步建立健全税收征管的综合管理和信息联动机制，不断规范税收征管行为。严格遵守“依法征税，应收尽收”的组织收入原则，从规范纳税单位会计核算基础工作入手，充分利用税收征管信息平台，强化日常管理，建立预警机制，跟进后续管理；积极与财政、国土资源、住房保障等部门联动沟通，完善信息共享管理机制，不断推进综合治税工作。
（三）严格执行专项资金的管理制度，加大监督检查和跟踪问效力度。建立完善项目资金分配程序与资金管理使用的制约机制，完善资金管理办法，对专项资金要做到计算依据公开、分配使用透明规范；加大资金申请、拨付和使用环节的经常性监督，加强动态管理，确保财政资金安全运行；加强对专项资金的跟踪问效，明确项目主管部门、项目实施单位的职责和权利，开展专项资金的绩效评估。
（四）强化部门财政资金使用管理，规范部门资产管理行为。要加强对预算执行部门的监督管理，凡是该纳入市政府资金结算中心核算的部门单位应全部纳入管理，对核拨的资金进行全程监督，并及时清理长期挂账资金，提高资金使用效益。严格执行有关行政事业单位资产管理使用和处置的规定，切实履行有关审批手续，规范会计核算，确保国有资产安全完整。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
