根据《中华人民共和国审计法》的规定，2008年7月至9月，宁波市审计局对世行贷款浙江省城建环保（宁波）项目（以下简称宁波项目）绩效情况进行了专项审计调查。
一、项目基本情况及总体评价
世行贷款浙江省城建环保项目于2004年11月签字生效，贷款额度1.33亿美元，计划总投资约25.39亿元，关账日期是2010年6月，包括宁波、杭州、绍兴三个市6个子项。宁波项目更新后的计划总投资12.79亿元人民币，其中世行贷款7958万美元，由四个子项目构成：日处理能力16万立方米的宁波江东南区污水处理厂及配套管网；日处理能力3万立方米的镇海污水处理厂及配套管网；东钱湖环境整治及截污工程；江北慈城古城环境整治及截污工程。至2007年末，宁波项目已累计完成投资72004万元，完成总投资额的56.3％。累计向世行提款报账近3750万美元。
调查结果表明，世行贷款已经成为宁波市城建环保项目稳定的、相对优惠的资金来源渠道。宁波项目进展顺利，实现了预定的经济、社会、环境目标。项目的实施大大改善了城市生态环境，提高了市民的生活质量，为改善宁波市投资环境起到了积极的作用。社会、环境、经济、管理效益在全方位得以体现。
(一)提升城市品位，扩大城市知名度，社会效益凸现
城镇污水处理厂项目的建设提高了我市污水处理率，有效地遏制城区水体营养化，改善了奉化江水质，充分发挥奉化江工业、渔业、航运、灌溉等功能，城市总体环境质量得到提高。上述项目的建设为实现《宁波市城市总体规划》（1995-2010）提出的至2010年宁波市城市污水处理率要达到60%的目标提供了技术支撑。
(二)改造城市基础设施，改善居住环境，环境效益明显
1．水域环境保护效果显著。项目主体工程江东南区污水处理厂、镇海污水处理厂2006年10月均建设完成并投入使用。使我市城区生活污水日处理能力达47万吨，城市生活污水集中处理率达到了73%。江东南区污水处理厂采用淹没式排水、生物除臭和隔声降噪措施，取得较好效果。实地监测和24小时在线监测结果显示，南区污水处理厂排放口出水的PH、总磷、化学需氧量、悬浮物和氨氮均符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）二级标准。
2．东钱湖环境治理实现生态优化。东钱湖环境整治工程通过吸收国际先进经验与环境保护理念，从东钱湖的实际情况出发，按照东钱湖流域管理规划要求，顺利完成环湖路B段、环湖路C段（包括截污干管和三座泵站）建设，构成东钱湖整体截污管网系统，有效解决了区域的污水排放问题。目前，东钱湖水质达三类标准，饮用水水源保护区水质达标率为100%。
（三)合理设计、节约投资，经济效益良好
1．江东南区污水处理厂规划设计较合理，污水处理能力基本得以实现。项目建设按照“厂网并举、管网先行”的原则稳步推进。项目设计污水日处理能力为16万立方米，基本上为满负荷或超负荷运行，完全达到当时设计的运行能力。
2．优化设计节约投资。镇海污水处理厂及配套管网工程东门泵站原计划新建一座沉井，后经过优化设计方案，直接利用原来的进水管和沉井，通过实施加固管网和沉井的改建，避免了原先规划中三航四公司的搬迁，直接减少项目支出162万元。
(四)更新管理理念，推进制度完善，管理效益突出
1．推进我市公用事业的企业化运作。宁波市城市排水公司成立后，不断完善企业的组织机构，设立了排水监测分中心、总师办，组建了江东南区污水处理厂等，并于2007年末在公司内完成了历史遗留的事业人员身份转变，在我市公用事业改革中率先迈出了一大步。
2．加快污水处理费改革进程。项目利用世行的咨询决策优势，推进污水处理费征收、管理和使用方面的改革，促进我市公用事业健康发展。项目实施前，我市排污费收取标准为0.1元/吨，且未单立账户。2003年污水附加费从自来水供应费中分离并在收费单上单列。2006年7月份和2007年12月，宁波市区分两次提高污水收费标准并实行污水分质收费，污水处理费的调整为我市公用事业的可持续发展提供了有力保障。2007年12月，宁波市财政局、宁波市环保局、宁波市城管局联合下发《宁波市中心城区集中收取的污水处理费使用管理暂行办法》，进一步规范了污水处理费的使用和管理。
二、审计调查发现的主要问题
（一）项目的建设管理有待进一步加强
1．慈城环境整治子项目由于古镇规划的调整、项目拆迁征地进度的滞缓等因素，建设期间多次调整建设计划和施工方案，工程进展缓慢，项目提款进度滞后，一定程度上影响贷款资金使用效益，个别已完工项目未能及时发挥效益。
2．宁波东钱湖投资开发有限公司负责实施的东钱湖区域污水输送管网工程于2006年12月完工。但由于同步建设的宁横路污水主管进度滞后，使已收集的东钱湖区域污水无法顺利接入江东南区污水处理厂。直至2008年5月东钱湖区域内的污水才输送至江东南区污水处理厂处理。
3．再生水需求量不足，资源未被充分利用。江东南区污水处理厂中水回用设施设计建设规模1万吨/日，目前为保证设备正常运转需要而实行间歇性运转，实际使用中水2000吨/日左右，用于厂区绿化及内河补充。相对每日污水处理量16万吨，尾水利用率不足2%，设计建设能力闲置。镇海污水处理厂处理后的部分尾水主要用于镇海区粪便处理中心生产用水和厂区地下盐碱水置换、绿化灌溉及洗车，平均每天使用量2000吨，相对于每日3万吨的尾水，利用率不到7%。
（二）项目运营中尚存欠缺
1．城市管网建设有待进一步完善。城区的排水管网尚有个别管网连接不完善，遇到暴雨或台风天气就会造成排水不畅，形成路面积水。部分居民小区内部排水管线混乱，雨污水管之间错接，生活污水直接排入雨水管道，导致雨污分流系统失效，造成河道污染。镇海城区旧管道仍未全部完成雨污管分离改造，据抽查镇海污水处理厂生产月报表发现，2008年6月雨水较多，污水处理厂污水处理量就大幅提高。
2．排水管理协调机制尚不完善，时有超标的工业污水进入污水厂的服务区，影响污水处理厂的稳定运行。镇海污水处理厂部分工业污水进水COD指标平均值高于污水处理厂设计可研标准许可COD指标值。超标的工业污水进入服务范围后直接影响污水处理厂出水水质达标和生化系统的正常运行。
3．污泥无害化处置比率低，无害化处置能力不足。目前我市污泥焚烧等无害化处置能力与污泥产量存在较大差异，处置随意性大。如一污水处理厂2007年1月至2008年3月污泥焚烧等无害化处置比例仅占总处置量的17.54%。
三、产生上述问题的原因分析及审计建议
（一）项目的前期规划不够科学、细致，加上拆迁成本上升及新拆迁标准未出台，政策处理存在难度，使工程规划多次调整，严重影响工程的顺利进行。再则污水管网路线长、涉及区域广，各方的施工组织和配合尚处磨合阶段，使部分管网系统局部建设不协调，在一定程度上影响了相关完工项目及时发挥效用。
（二）由于公众对再生水的信任和可接受程度有限，厂区附近中水回用需求量不足，同时缺乏相关制度的约束、有关政策的引导和城市再生水综合利用整体规划，以及基础设施的投入欠缺等因素，使目前我市污水处理厂再生水利用量少，利用范围窄，中水回用设计能力闲置，大量处理后的污水尚未作为重要的水源被充分开发和利用。
（三）目前，我市从事污水治理与管理的具体单位分散在各行政区域内，排污管理和污水费的收取、分配、管理尚未一体化。部门间的管理协调机制也未健全，致使区域间、部门间职责不明，沟通不畅，个别环节存在各自为政、互不干涉的现状，排水体系的规划、建设、完善、维护、运行、服务、监控等各环节偶有脱节现象发生，管网的连接、雨污分流系统、工业污水排放的监控等尚需完善。
（四）随着城市化进程的加快，污水处理设施的普及、污水处理率的提高以及处理程度的深化，城区污泥量急剧增加。鉴于污泥填埋土地资源的紧缺，以及环保部门对污泥处置无害化要求的提高，污泥填埋方式已受到越来越严格的限制，并且目前制砖、制作建筑陶粒、制肥等污泥资源化处置方式尚在探索之中，可供污水处理厂选择的低成本、无公害的污泥处置方式少。通过热电厂直接焚烧处置成本高，还将受到由于能源价格上涨、电厂控制发电量等因素的制约，加上目前宁波城区污泥处置缺乏总体规划和长远目标。如若个别污水处理厂缺乏社会责任心，将污泥随意倾倒，势必造成二次污染。
针对上述问题，审计建议：
（一）理顺污水管理体系，推进城市污水治理一体化进程
城镇排水工程是一项系统工程，尤其是城镇污水管网作为一项隐蔽工程，牵涉面广,建设周期长，地下管网跨越行政区域多。而排水工程只有将管网、泵站、污水处理厂紧密相连，才能充分发挥其整体的投资效益。只有打破行政区域障碍，统筹规划排污管网的建设，科学布局污水处理服务网点，理顺城市污水管理体制，设计长远的排污模式，才能使城市排水工程适应长期发展的需求。
（二）因地制宜，探求城区污泥无害化处置的方法
政府有关部门应综合考虑宁波市实际情况，因地制宜，在全大市内总体规划、合理部署无公害污泥处置项目的建设，努力营造一个成熟的污泥处置市场。针对当前的污泥处置技术及发展趋势，积极寻求科学、经济、安全、有效且符合宁波市实际的解决方案，实现污泥的回收、处置、利用、多渠道的大循环，在充分考虑社会资源综合利用的基础上，使宁波市污泥处置满足“减量化、稳定化、无害化、资源化”的要求，并加强日常污泥的监控，杜绝二次污染的产生。
（三）规范企业排水行为，加强部门联动，提升监控效果
城市排水行政主管部门应根据《宁波市城市排水及利用条例》的规定，定期对排水户排入城市排水设施的污水进行检测，以确保城市排水设施的安全。同时进一步健全环境监管体系，加强多方联动，实行监管资源共享，提升政府监管能力，完善监管手段，落实监管责任，让宁波市的城市排水管理真正走上依法有效的轨道。
（四）充分利用污水再生资源，逐步推进再生水利用的产业化
针对我市城市污水集中处理量已占城市供水量一半以上，且部分污水处理厂出水标准也达到二级以上，是绝佳的再生水水源。建议在城市供水规划中对再生水利用应予以统筹考虑，同时加大公共财政的投入，采取以政府投资为主，鼓励社会参与投资的方式筹集再生水利用设施的建设和运营资金，并在污水处理厂周边地区先采用集中型的污水再生利用的方式，按照“先近后远、先易后难”的原则选择再生水用户，逐步扩大再生水的用户和用量，最终实现我市再生水利用的产业化。
四、审计调查发现问题整改情况
调查报告上报后，省、市领导高度重视，分别作出了重要批示。宁波市城建世行贷款项目领导小组办公室及相关单位进行了认真研究，积极整改。
（一）慈城环境整治项目相关合同包的土地征用问题已经得到解决，并加大征迁工作力度，对影响项目进展的障碍正在逐一清除。
（二）为提高再生水利用率，城市排水公司计划在2009年启动污水处理厂中水回用项目前期工作，争取尽快实现水资源综合利用。
（三）镇海区已结合城区改造，对老城区的管网逐步实施雨污分流，以进一步提升污水厂的有效处理率。同时镇海排水分公司将配合市排水公司进一步加强与政府的沟通和协调，落实有关工业污水接入监管的要求，使服务区内工业污水接入许可逐步规范，做到有效监管。
（四）目前市区污泥无害化处置率已达到80%左右，同时热电厂污泥干化中心工程已开始建设。政府相关部门于2008年10月起草出台《宁波市污水处理厂污泥无害化处置规划》，完成了我市污泥无害化处置的近期及中远期的规划。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
