深圳市开展街道领导干部自然资源资产离任审计试点工作的几点思考

　　摘要：深圳市审计局积极推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作，在2016年试点区级领导干部自然资源资产离任审计的基础上，总结经验，2017年继续开展了街道领导干部自然资源资产离任审计试点工作，作为探索开展领导干部自然资源资产离任审计工作的创新举措，助推美丽深圳建设。本文从2017年试点2个街道领导干部自然资源资产离任审计的审计目标、审计对象和审计范围、审计重点、审计内容、审计评价等几个方面进行阐述此项工作开展情况。文章最后，结合2017年街道领导干部自然资源资产离任审计试点工作，谈了开展领导干部自然资源资产离任审计的四点实践体会。  

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置。贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及党中央、国务院关于生态文明建设的一系列决策部署，围绕保障国家生态安全的总目标，推动生态文明体制改革落实到位，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境保护，成为领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。深圳市审计局积极推进领导干部自然资源资产离任审计试点工作，在2016年试点区级领导干部自然资源资产离任审计的基础上，总结经验，2017年继续开展了街道领导干部自然资源资产离任审计试点工作，作为探索开展领导干部自然资源资产离任审计工作的创新举措，助推美丽深圳建设。 

　　一、街道领导干部自然资源资产离任审计目标 

　　街道领导干部自然资源资产离任审计主要从自然资源资产数量、质量、价值变化着手，以街道办事处履行土地、水、林地等自然资源资产管理和保护职能投入的财政资金管理和使用情况为着眼点，以被审计领导干部履行自然资源资产管理职责为重点开展审计试点。通过审计，一是监督检查被审计领导干部任职期间，所在街道是否贯彻执行上级党委政府关于生态文明建设方针政策，是否遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规，是否建立健全街道层级资源资产管理和环境保护的相关管理制度；二是检查自然资源资产是否有序开发，节约集约利用，所在街道是否存在重大损失浪费、重大生态破坏和环境污染问题；三是通过开展领导干部自然资源资产离任审计工作，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态保护责任。 

　　二、审计重点、审计内容、审计评价 

　　（一）审计对象和范围。 

　　根据市委组织部门委托建议并报市政府、省审计厅同意，2017年，深圳市审计局开展2个街道领导干部自然资源资产离任审计。审计的单位范围为街道办事处本级及下属履行自然资源资产管理和生态环境保护管理工作的相关职能部门。审计的时间范围，原则上根据组织部门委托建议表确定，重要经济事项延伸相关年度。期间较长的，重点审计任期最后三个年度；不足三个年度的，审计整个任期。 

　　（二）审计重点。 

　　在2016年深圳市审计局开展区级领导干部自然资源资产离任审计试点工作的基础上，根据街道办事处的工作职责是保证城市社会经济生活正常进行以及街道办事处工作着力点是社会综合管理和服务的特点，开展街道领导干部自然资源资产离任审计试点，必须结合街道的具体区域特点、资源资产分布实际以及办事处职能履行的具体情况，以上级党委政府、专业主管单位制定的考核目标或者签订的责任书为基础，充分利用专业主管单位提供的数据，通过必要的手段进行审核，对街道领导干部履行自然资源资产管理和环境保护责任进行综合评价。 

　　重点关注以下四个方面：一是审查自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、政策措施执行情况；二是审查自然资源资产管理、资源节约和生态环境保护约束性指标、有关目标责任制完成情况；三是审查自然资源资产开发利用和生态环境保护情况；四是检查涉及自然资源资产开发利用和生态环境保护相关财政性资金投入以及重大项目建设情况。 

　　（三）审计内容。 

　　1.贯彻执行上级党委政府关于生态文明建设方针政策和决策部署情况，包括：建立生态文明体制改革相关制度及落实情况，贯彻落实自然资源资产管理和生态环境保护政策情况，生态文明领域推进供给侧结构性改革情况等。 

　　2.遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，包括组织落实上级党委政府制定的方案措施，批准和审批自然资源开发利用、生态环境保护计划以及相关重大经济活动或者建设项目中遵守资源生态环境法律法规情况等。 

　　3.自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，以及有关街道自然资源资产管理制度的建立情况。开发利用自然资源资产情况、 

　　4.完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，包括：国家确定的自然资源利用、环境治理、环境质量、生态保护等方面约束性指标完成情况，例如耕地保护责任状、水体空气等环境保护达标情况；结合深圳市建立的生态文明建设考核工作，充分利用任职期间各年度生态文明建设考核结果，关注纳入生态文明建设考核目标的完成情况。 

　　5.履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，包括自然资源资产开发的合法性、管理的有序性、使用的有效性以及生态环境保护状况等情况；资源生态环境预警机制建立运行情况；严重损毁自然资源资产和重大生态破坏、环境污染事件预防处置情况等。 

　　结合街道办所拥有的自然资源资产状态，针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项，从以下几个方面分别确定重点内容开展审计试点。 

　　（1）关于土地资源。利用国土部门的“用地卫星图片执法检查”等资料，探索使用地理信息系统GIS软件开展对耕地、生态控制线的管理监督情况；重点审查耕地和基本农田管理经营情况，是否及时贯彻落实上级政府相关责任制工作部署完善工作方案，是否按规定建立更新基本农田台帐，基本农田的经营是否实行公开招标方式确定经营者； 

　　（2）关于林地资源。审查街道对林地法律法规、管理制度的执行情况，是否建立健全相关政策制度，林地征用占用是否遵守有关规定和审批程序，是否造成对环境的破坏；森林的日常管护是否按照相关规定进行。 

　　（3）水资源。是否严格执行国家水资源开发利用保护政策法规，关注被审计期间水质监测达标情况。 

　　（4）环境保护工作。是否严格执行国家节能环保政策法规，本区域节能环保政策和法规制度是否建立健全；关注节能环保约束性指标及减排任务完成情况、街道污水集中处理与生活垃圾无害化处理情况，有无产生重大环境问题或重大污染事件等。 

　　6.组织自然资源资产管理和生态环境保护相关资金使用和项目建设运行情况。包括： 

　　（1）审查街道办事处对自然资源资产管理和生态环境保护的财政投入情况。街道领导干部任职期间，上级政府是否存在对街道自然资源资产管理和环境保护的财政扶持政策；街道财政资金预算分配和管理情况；任职期间，投入的财政资金使用进度是否及时，资金使用是否规范，是否存在超范围、超标准拨付资金或者资金使用不及时的问题。 

　　（2）自然资源资产管理和生态环境保护相关项目建设运行情况。对政府投资建设、维护、清理的水库、河流，以及生态环境改善的工程项目建设管理情况做为审计重点，关注是否遵守基本建设程序的规定，例如是否开展环评工作，动土项目是否开展水土保持方案报批及实施工作等。关注投资建设的环境监控设备、环境净化设备运行运转情况。 

　　7.履行其他相关责任情况。对以前年度审计、中央环境保护督查、相关专项检查等发现问题的督促整改情况等，了解本地有关自然资源资产管理和环境保护问题的信访、举报及有关部门处理情况。 

　　（四）审计评价。 

　　审计组根据审计查证的事实，依照法律法规、国家有关政策规定、生态文明建设考核目标和行业标准等，充分考虑地域、气候、季节、生长期等自然因素的影响以及环境问题的潜伏性、时滞性、外部性等，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况做出客观公正、实事求是的审计评价意见。 

　　三、几点体会 

（一）开展领导干部经济责任审计的同时，同步开展领导干部自然资源资产离任审计，可以有助于缓解审计力量不足的问题。从2014年开始，连续两年，深圳市审计局在福田区、盐田区、坪山新区、光明新区实施领导干部经济责任审计工作中，强化了自然资源资产管理和生态环境保护方面的内容。2016年在龙华新区、坪山新区开展领导干部经济责任审计的同时，探索开展了2位领导干部的自然资源资产离任审计试点工作，虽然积累了初步经验，但仍然感觉还是处于探索阶段，迫切需要通过以会代训，以审代训和项目案例分享等方式，加强各级审计机关之间探索自然资源资产离任审计情况的交流，帮助解决近两年试点工作中遇到的困惑。 

　　（二）自然资源资产的多样性和业务管理的专业性，与常规的审计业务差别很大，对审计人员的素质和审计能力提出了挑战。几次的自然资源资产离任审计试点，审计人员面临着很多现实困境，包括自上而下没有建立自然资源资产核算体系，审计工作缺乏数据支撑；即便被审计领导干部所在地区的主管单位提供了专业数据，审计人员也普遍感觉对专业数据缺乏有效的实地测量和复核方法，无法有效核实。因此，迫切需要建立一种工作协同机制，使掌握资源的主管部门、权威地理信息部门和相关科研部门利用其技术、数据优势，给予审计部门提供技术支持和专业帮助，帮助审计部门解决审计现场中遇到的困难。同时，各级审计机关也需要改善审计队伍的专业结构，提高现有审计人员的能力和素质才是长远发展之计。 

　　（三）生态环境的复杂性和生态环境结果影响的滞后性，给领导干部履行自然资源资产管理评价和责任界定，带来一系列的困难。从这两年自然资源资产离任审计试点后形成的审计报告看，多数反映的是质量、管护、相关资金使用管理和政府投资项目管理等方面的问题，并不能全面地反映领导干部履行自然资源资产管理责任和生态保护责任情况。