二 ○ 一 ○ 年十二月二十七日 公告
根据《中华人民共和国审计法》有关规定，2010年上半年，我厅及部分市、县（市、区）审计机关对临安市、宁波市镇海区、温州市鹿城区等14个县（市、区）截至2009年底政府存量土地资产情况进行了专项审计调查，现将审计调查结果公告如下：
一、审计调查基本情况及评价
截至2009年12月31日，14个县（市、区）政府存量土地资产总量为176252.34亩，其中土地储备中心收储土地26438.68亩、企业用地闲置超过2年的6158.43亩、建设用地批而未用143655.23亩。政府存量土地用于抵押贷款41308.86 亩，抵押金额246.81亿元。
审计调查结果表明，14个县（市、区）政府及相关部门充分认识到盘活存量土地资源的重要性和紧迫性，但在立足于内涵挖潜、节约集约用地、大力提高土地利用效率上还做得不够。
二、审计调查发现的主要问题
（一）部分地方批而未供土地面积较大，土地利用率与省政府要求目标存在较大差距。
（二）部分地方政府利用存量土地违规进行担保、抵押情况比较突出，金额巨大。
（三）国土部门监管不严，部分地方政府预征土地现象较为严重。截至2009年12月31日，14个县（市、区）累计预征土地面积79861.49亩。
（四）部分地区土地登记管理不够规范，存在违规办证、到期土地证未注销、土地证遗失、重复办理土地证等情况。
三、主要原因分析
（一）存量土地管理缺乏相关的法律依据。
我国土地相关法律法规均未涉及存量土地的管理、规划使用等方面的内容,容易造成地方政府土地收储、供应的盲目性及建设用地指标紧缺与实际可用地多之间的矛盾。
（二）没有正确处理好保障经济社会发展与保护土地资源的关系。
各地政府对严格控制建设用地增量、努力盘活土地存量、强化节约利用土地认识不足，“土地就是资金，就是经济发展前提”的理念导致政府无法科学、合理安排用地。
（三）存量土地资产是地方政府调控宏观经济的主要资源，地方经济利益刺激导致政府执行相关政策力度不够。
现有的财政体制下，县市级地方政府用于调控、扶持地方经济发展的财政资源有限，而存量土地资产的使用权、抵押权由地方政府直接掌控，可以直接带来资金收益。同时在考核机制的利益驱动下，地方政府没有财力也要创造财力，导致违规办证、融资等现象的产生。地方政府为推进城市建设和产业发展，加快征地工作进度，对规划区范围内建设占用的农村集体土地采取了一次性征收、逐步报批的措施，因土地宏观调控措施的加强和年度建设用地计划不足等原因，使已支付征地补偿费的土地无法及时办理征地审批手续，形成了预征土地现象。
四、审计建议
（一）完善存量土地相关法规、制度，尽早出台我省存量土地管理办法。各级政府要加强对建设用地的批后监管，加大批而未用和闲置土地处置力度，完善控制增量、盘活存量的约束机制与激励机制。
（二）严控融资规模，防范违规风险和财政风险。各级政府必须高度重视目前土地抵押贷款存在的问题和风险，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及其所属企事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。
（三）对预征、以租代征等情况进行全面清理。在国土管理部门牵头下专门组织力量，全面了解掌握各地实际预征、以租代征情况。严格按照浙江省人民政府《关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号），全面落实“两公告一登记”和先批后征、先批后用的规定，不断完善征用程序，切实推进依法行政。坚决杜绝以租代征行为，切实保护耕地，确保国土资源节约、集约和有效利用。
（四）对土地证情况进行全面清理，完善《浙江省土地登记办法》。各县（市、区）以开展城镇村庄数字地籍调查为契机，对调查区范围内的土地登记发证情况进行全面梳理，确保我省土地登记工作依法、有序地开展。
五、审计调查发现问题的整改情况
审计结束后，陈敏尔常务副省长对审计报告作了批示，省国土资源厅及相关地方政府针对审计调查发现的问题采取以下措施积极整改。
（一）加强了批而未供土地和闲置土地清理核实与巡查认定，建立建设用地批后监管实地抽查监督机制，健全建设用地开发利用监管和闲置土地核查制度和机制，加大管理力度，切实提高土地供应率。
（二）为规范储备资金的融资渠道，降低资产负债率，化解市场风险，省国土资源厅会同省级相关部门将对各地的储备土地担保融资情况进行监督检查。建立健全土地收购储备运作机制与工作程序，确保土地收购在法律、法规的指引下健康发展。
（三）为进一步加强和规范征地工作，省国土资源厅已起草了《浙江省人民政府办公厅关于进一步做好征地管理工作的通知（代拟稿）》，提出进一步规范征地管理工作的意见，从制度上遏制市县地方政府大量预征土地的违法行为。同时进一步加快征地审批，及时消化已经预征的土地，使预征土地合法合规，解决历
史遗留问题。
（四）根据《中华人民共和国物权法》、《土地登记办法》等法律法规，省国土资源厅加强了土地登记规范化管理，以维护土地登记的严肃性和权威性：一是开展了自查清理；二是开展了土地登记规范化检查；三是建立了土地登记人员责任追究机制。
（五）温州市 市长对审计调查报告做了重要批示，温州市人民政府于2010年9月30日下发了《温州市人民政府关于进一步加强市区转而未供土地专项清理工作的通知》。宁波市镇海区人民政府、临安市人民政府 为提高供地率，采取积极措施，截至2010年10月底，供地率大幅提高。三门县、绍兴市、东阳市等地方政府纷纷出台相关政策制度，确保土地资源得到科学、合理利用。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
