党的十八届三中全会提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制，中办、国办印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》。下面，就县级审计机关自然资源资产审计谈几点认识：
一、县级自然资源资产审计存在的问题
（一）自然资源资产审计法律法规及评价体系尚未建立
虽然中央对自然资源资产审计提出了明确要求，但是，现有的法律法规对于审计机关实施自然资源资产审计的法律授权不明确，既缺乏相应的审计法规和实施办法，也没有具体的处理处罚依据和评价体系。地方党委政府自然资源资产产权归属不清晰，责任不明确，有的存在管理权限交叉、监督落实不到位。同时，地方党委政府对辖区范围内现有的自然资源资产底数不清楚，自然资源资产数据信息建设严重滞后。自然资源资产的评价指标和考核体系缺乏“顶层设计”。目前，审计机关对此项工作仍处于探索研究阶段，严重制约了自然资源资产离任审计工作的开展。
（二）审计范围、内容和重点不明确
对审计机关而言，自然资源资产离任审计是一项全新的课题。由于自然资源资产离任审计所涉及的范围广，具有宽领域、多学科、深层次、系统性的特点，审什么、如何审，尚无成熟经验可以借鉴。虽然有的县级审计机关已经开展了自然资源资产离任审计工作，做了许多有意的尝试，也是摸着石头过河，许多审计基础管理工作需要不断规范和完善。如：审计范围如何科学的确定，一般审计内容与重点审计内容如何区分，不同的审计对象辖区内自然资源资产禀赋和权属不同，审计考核评价指标与考核标准如何选取，等等，这些都是基层审计机关亟待研究解决的问题。
（三）审计人员业务技能无法满足自然资源资产审计工作需要
审计机关和审计人员无法满足自然资源资产审计工作的需要主要体现在以下方面:一是时间上无法保证。由于县级审计机关工作十分繁杂，审计任务日趋繁重和审计人员不足的矛盾比较突出，现有审计力量应对常规审计工作已是捉禁见肘。而组织部门委托的离任审计对象和完成时间往往比较集中，自然资源资产作为离任审计对象的其中一项审计内容不可能审深、审透。二是专业上无法保证。现有基层审计人员多以会计、财务、工程造价为主，没有熟知诸如土地、矿产、环保、水利及绩效审计等行业的复合型人员，对自然资源资产领域的知识知之甚少，无法对自然资源资产进行全面深入细致的审计，很难从经济社会发展全局角度对审计发现问题的性质成因、影响程度、应负责任等进行分析研究，找出深层次性问题，提出具有针对性、前瞻性、可操作性的意见和建议。三是技术上无法保证。自然资源资产审计需要相关行业和部门大量业务信息，这些资料的获取十分困难。而现行的AO审计软件无法对不同部门或行业的数据进行获取、分析、应用。同时，审计机关实施审计时，需要运用测绘遥感、自动监测等高科技手段，审计机关既缺乏必要的技术设备又无法有效使用，这也制约了自然资源资产审计工作开展。
（四）责任追究机制难落实
由于法律法规、考核理念、工作机制等原因，自然资源资产方面的责任追究难以落到实处。首先，自然资源资产审计缺乏执法依据、定性依据、处理处罚依据，审计证据的合法性、客观性难以界定。其次，没有统一的评价指标和考核体系，审计结果权威性不强。尽管我国已经将绿色GDP、生态文明建设等作为地方党委政府领导干部考核的重要内容，但如何进行责任界定没有法律依据，具体实施仍存在着诸多障碍。再次，领导干部经济责任审计领导机制有待充实完善，联席会议职能作用发挥很不够，涉及自然资源资产方面的职能部门是否成为联席会议成员单位有待研究。自然资源资产离任审计结果如何运用到领导干部选拔任用、考核奖惩中没有具体的政策文件规定。因此，自然资源资产离任审计对领导干部的行为仅仅能起到震慑作用，
二、做好自然资源资产离任审计的建议
开展自然资源资产离任审计，就是要通过审计监督，评价被审计对象履行自然资源资产利用、管理和保护的职责情况，强化领导干部的资源环境保护意识和生态文明理念，促进建立和完善系统的自然资源资产保护制度体系，推动经济社会科学发展。
（一）加强组织领导，为自然资源资产审计提供组织保障
推进领导干部自然资源资产离任审计，既是审计机关的应尽职责，也需要各方统筹协调，资源整合，因此，应当建立由县长任组长，分管副县长、县委组织部长任副组长，县纪委、财政、环保、国土、水利、农业、林业、审计、统计、法制等部门为成员的自然资源资产离任审计协调领导小组，明确各部门职能分工，形成政府主导、组织牵头、审计主办、部门联合实施，被审计单位和相关领导干部积极配合的工作格局。依据中办、国办《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，研究制定符合本地实际的领导干部自然资源资产离任审计实施意见，为推动自然资源资产离任审计工作提供组织制度保障。同时，针对县镇两级自然资源资产管理职责不清、容易出现问题推诿扯皮的现象，为严格责任落实，推动建立部门联动机制，应当由县编办、法制办牵头组织自然资源资产相关部门，依据相关的法律法规、部门职责、约束性指标和考核目标要求等，进一步明确县镇两级自然资源资产职责权限，为依法客观评价领导干部在自然资源资产管理及生态环境保护方面的履职尽责情况和界定应承担的责任提供依据。
（二）开展调查摸底，建立自然资源资产信息数据平台
成立专门的调研组对林业、环保、农业、国土、水利、矿产等自然资源资产的情况进行调查研究，收集相关资料，全面了解掌握县域内、镇域内自然资源资产种类、分布、实物量、产权归属和管理使用等情况，分类建立自然资源资产登记明细台账和数据档案，依据相关政策和行业标准，聘请专业团队编制自然资源资产负债表，并在各单位、部门之间实现信息资源共享。同时，建议上级审计机关积极研发自然资源资产审计软件，与审计现场实施系统深度融合，将自然资源资产数据库列入审计OA 软件，为开展自然资源资产离任审计做好数据资料储备。
（三）科学制定审计方案，明确自然资源资产离任审计对象、范围和内容
建立科学规范的自然资源资产审计实施方案是开展自然资源资产审计的重要环节。一是明确审计对象。通过摸清自然资源资产的现状，结合审计的监督职能来确立审计对象。不仅将镇街道党政领导干部作为自然资源资产审计对象，而且对涉及自然资源资产的政府职能部门和单位的主要领导干部也应作为审计对象。二是明确审计范围和重点内容。镇（街道）领导干部自然资源资产离任审计应围绕现有自然资源的资产负债和拥有的类别、责任指标分别确定审计范围和审计重点，避免范围不明确、重点不突出，审计不透彻，审计评价千篇一律，缺乏公允性。相关部门、单位审计重点内容应当依据其职能来明确。根据审计目标，不仅要了解镇街道财政管理的政策环境和领导干部上任时自然资源资产环境，又要研究镇街道经济发展现状、产业结构以及对资源的依赖程度等；既要关注自然资源资产基础情况、保有量、增量和增幅，又要关注自然资源资产增长质量；既要审查贯彻落实国家有关自然资源资产政策情况，又要审查自然资源资产合理利用和科学管理情况。如对环保部门要着重检查贯彻执行国家环境保护方针政策、开展环境影响评价、监督自然资源开发利用活动、处理重大污染和生态破坏事件、监督执行国家环境质量标准和污染物排放标准、农村生态环境保护及环境质量改善等情况。
（四）建立完善自然资源资产评价指标体系
自然资源资产审计和经济责任审计有明显不同，如何量化评估自然资源资产，应当组织专家学者、相关部门专业人员通力合作，建立起于法有据，科学的、规范的、可操作的审计评价指标体系，做到实事求是，客观公正，使审计结果具有权威性、公允性，促使领导干部在任期间更加重视生态环境保护，在进行重大决定时能充分考虑生态因素。应把握三个重点，即关注自然资源资产使用情况的可持续性、投入效益性、节约性；自然资源资产管理是否建立起管理体系，是否根据国家相关规定进行管理，是否建立起补偿机制和治理应对措施；自然资源资产是否建立监管台账建设，是否建立损害赔偿和责任追究制度。
基层审计机关还要完善审计结果报告制度，应当就领导干部自然资源资产离任审计的结果出具审计报告，并分别报送本级人民政府和上级审计机关备案。
（四）制定审计结果运用机制
制定审计结果运用机制必须有具体可操作的措施,否则就会流于形式，可参考目前实行的自然资源环境影响评价制度,该制度主要是对规划和建设项目可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,还包括后期的跟踪监测,管理上十分严格。依据自然资源资产审计界定的责任类别，对领导干部实行问责，探索实行自然资源资产离任审计结果公开制度。组织部门在对领导干部进行考核、任免的时候，要准确制定并严格按照生态红线，将自然资源资产离任审计结果作为选拔任用领导干部的重要依据之一。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
