新时期资源环境审计的作用与定位
刘家义审计长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，全文分为九个部分，“民生及资源环境审计情况”作为第四部分的内容，表述了审计关注城镇保障性安居工程和农村中小学布局调整中的民生审计情况，同时在资源环境审计中对“节能减排政策执行情况”做了汇报。笔者认为，民生及资源环境审计共同占据全篇的一个专题，表明资源环境审计不仅是以落实节约资源和环境保护基本国策为目标的重要内容，也是非常重要的民生审计。下面就资源环境审计从国家审计层面在民生、生态文明建设及监督国家政策等方面的独特作用和定位，谈谈笔者的认识。
一、 资源环境审计在资源与环境保护中的独特作用
1．在资源环境资金的使用与管理层面，审计监督是维护和治理资源环境发挥积极作用的经常性监督机制
宪法赋予审计机关的特殊职能，使资源环境领域的经济活动，成为审计部门的长效监督机制中的一部分。从“专项收入”中的排污费、水资源费、矿产资源补偿费等“行政事业性收费”中的涉及国土资源、环保、林业资源、水利资源等资源环保资金的筹集，到“政府预算和基金支出”中环境保护类和基金资源类支出的环境监测、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、退牧还草、风沙荒漠化治理、能源节约利用、水资源补偿费支出和育林基金支出等等涉及资源和环境保护的财政性支出，审计的视角关注着收入筹集的完整性、合规性，关注着中央财政和地方政府用于资源环境整治和治理的专项资金使用的合法性及合规性，在日常的“预算执行审计”和“专项资金审计”工作中，发挥着其他部门所不及的监督作用。
2．在领导者经济责任层面，审计监督具有对保护和治理资源环境部门的领导者履职情况经常性的监督作用
领导者经济责任审计工作，是审计部门在对国家资产资财安全和健康运行的监督中，改革和完善党的干部管理制度，优化并健全干部管理机制的一项常态化制度。领导者的经济责任审计制度，不仅将审计职能得到了更加科学有效的提升，也将审计成果在治理国家经济环境中得到转化和应用。
《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》作为一项制度，将领导者的任前审计、任中审计、离任审计作为领导者任期中不同阶段的经济责任，作为干部选拨、任用的考核参考依据，是审计监督职能在领导者经济责任中的独有体现。那么，在对资源和环境保护的审计中，审计视角下的结论和结果，对各级领导者在资源和环境保护工作中完成国家各项资源和环境保护指标任务，确保人民群众生产、生活、生命安全方面的任务体系完成的考核与评价，则是资源环境保护审计从资金使用管理审计提升到履职尽责层面的提升。
值得注意的是，近期《刑法修正案（八）》对“重大环境污染事故罪”的罪名相应调整为“污染环境罪”。明确了环境污染监管责任和应负有的法律责任。修正的特点是降低了门槛、从严了标准、从重处罚，体现了从严打击环境污染犯罪的立法精神。那么，审计机关在对环境保护的监督中，只有明确相应的法律、法规对资源与环境的保护措施，明确各自的法律规范，对在环境保护政策执行和领导者的经济责任的界定和判断，更加准确的把握和行使审计监督的职责十分必要。
资源环境审计中涉及领导者经济责任的界定和评价，经济责任与法律责任的对接，将是资源环境领域经济责任审计的新标准。
3 、在政府工作绩效评价的层面，资源环保审计监督具有促进性的监督作用
节约资源和环境保护是一项基本国策。“十二五”时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。各级政府工作围绕着全面建设小康社会的目标，不断加快发展的步伐。然而，发展给资源和环境保护带来的挑战不言而喻。事实证明，发展与资源环保的不适应和不协调，解决发展带来的资源破坏和环境污染，已是当务之急。
审计理论中，资源环保审计的定义“是审计组织在社会可持续发展理论指导下，对被审计单位资源环境会计披露的信息进行真实性、合法性的验证，是披露其资源环境状况及环境经济责任鉴证的特殊审计，是环境科学与审计实务交叉渗透而形成的一门审计工作实际应用学科。”定义很明确的界定了资源环保审计的内容，那么，在可持续发展的目标引领下，将审计中发现的资源环境状况及环境经济责任予以揭示，在不同的审计处理形式中，完善管理、制止违纪违规、督促整改，监督各级政府的资源环保工作，是资源环境审计对关乎民生的人民生存环境的有效监督机制。对破坏和浪费资源、破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康等问题，在审计的范畴内进行客观公正的监督，对政府工作，做到人民满意程度的绩效成果，具有积极促进作用。
二、资源环境审计在资源和环境保护中的定位
1.资源环境审计是最大的民生审计
道理很简单，资源危机是一个世界关注的课题。地球资源危机、环境污染，直接危害着生态安全和人类的生存。必须正视这样一个问题，发达富裕的国家环境保护意识很强、制度机制较为完善、保护和治理措施有效到位，人民受益，享受着优质的生活环境；而经济欠发达的贫穷落后国家，在解决温饱的基本生存需求下，快速发展的进程中，发展速度与资源环境的协调程度尚不适应，发展的同时，资源和环境遭受破坏的现象较为严重，人民生活环境受到危害、生命安全受到影响，饱受着生态失衡带来的次生灾害和环境污染的侵害。当生存和生活面临着失去了生命的尴尬的时候，资源和环境问题成为重要课题。
不难理解，资源、生态、环境问题是民生问题，那么，资源环境审计就是民生审计；进一步说，资源环境保护是最大的民生，资源环保审计也是最大的民生审计。
2、资源环境审计是落实国家产业结构政策调整等调控执行力的宏观政策审计
保护生态资源和关注环境保护方面，国家出台相关政策规定。在产业结构调整等相关制度和指令性目标责任制的贯彻执行中，国务院先后对淘汰落后产能、产业结构调整、限定对“高产能、高消耗”的小炼钢、小火电、小水泥等高耗能、高污染的产业做出限期淘汰的目标责任，层层签署责任状。其宗旨就是实现节能减排、降低消耗、减少空气和水资源的污染。
资源环境审计在加大节能减排审计力度的工作中，通过对产业结构调整中新增立项的审批中，是否严格执行国家产业结构目录中扶持类、限制类和淘汰类的审批控制界限的审计；通过对限期淘汰类产业的任务完成情况的审计；通过国家和各级政府节能减排、环境治理、资源保护等方面的约束性目标责任的签订和完成情况的审计，以贯彻落实国家宏观调控政策和约束性指令性目标责任的完成情况为依据，考量和监督各级各部门各责任主体在资源环境保护中的履职情况。在对国家政策执行情况的审计中，发挥审计监督为宏观决策和调控提供服务的职能。
简言之，全面落实国家产业调控政策、执行淘汰落后产能目标责任，是解决“资源难保、污染难治”的根本和源头之策。
3.资源环保审计是国家审计在生态文明建设中发挥作用的生态文明建设审计
生态文明建设作为新的建设目标，在党的“十八大”报告中，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设共为一体。“五位一体”的总体布局，形成一个适应社会发展的新要求、顺应人民群众的新期待，标志着中国特色的社会主义事业进入一个新的发展阶段。生态文明建设纳入新时期的总体发展布局，是对全球生态安全、生态环境恶化、能源消耗过大等问题的高度关注，是美丽中国建设和推动人类文明进步，具有划时代意义的建设战略。
面对生态文明建设的战略布局，国家审计在生态文明建设中的作用如何发挥，是新时期提升和加强审计工作，特别是资源环保审计的新课题和新挑战。国家审计在生态文明建设中跟进、适应、甚至是达到与生态文明建设的高标准要求，是国家审计在生态文明建设中发挥作用最有现实意义的工作。那么，从资源环境审计的视角，站位在生态文明建设的高度，资源环境审计也是生态文明建设审计。
从发挥资源环境审计的作用出发，立足于新时期资源环境审计的新高度，资源环保审计的方向和目标是明确的。纵然说目前提升资源环境审计的能力和水平，胜任这样的工作还面临着专业受限、人才资源短缺等困难，但是，在明确的努力目标和正确的发展方向引领下，实现新时期资源环保审计的跨越是我们别无选择的路途。
只有在提升和跨越中，不断探索、积极努力，才能在探求中不断完善审计思路，不断提升适应生态文明建设的资源环境审计能力和水平。(吉林市审计局 程雅丽)
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
