随着社会经济的日益发展，经济建设和资源环境承载力之间的矛盾不断激化，资源危机和环境污染已经成为制约我国经济社会发展和人民生活水平提高的严重阻碍。协调经济发展、人类需求同生态环境、自然资源的关系，已经成为一个严峻的全球化问题。刘家义审计长在世界审计组织环境审计工作组第13次大会上作上提出，“开展资源环境审计，及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险，维护资源环境安全，推动生态文明建设，是国家审计的法定职责和历史责任”。实施资源环境审计有利于对企业的耗能情况进行监督考核，促使其改进内部管理、挖掘节能潜力，从而促进国家重大方针政策的落实，同时也有利于加强国际交流，促进资源环境审计自身水平的提高。作为社会经济健康运行的保障手段，审计系统必须充分发挥“免疫系统”功能，维护社会经济和资源环境的和谐发展，贯彻落实可持续发展思想，为促进建设资源节约型和环境友好型社会做贡献。
一、我国资源环境审计的产生和发展历程
资源环境审计是指在社会经济可持续发展理论指导下，为促进政府实施可持续发展战略，由审计机关依据环境法规和政策，对政府和企事业单位等被审计单位所开展的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性等信息所进行的监督、评价和鉴证。是结合资源环境状况信息披露和资源环境责任履行情况鉴证的特殊目的审计，是环境科学与审计实务交叉渗透而形成的一门审计工作实际应用学科。
资源环境审计的主要目标是通过有效的措施解决效益问题，全面实现可持续发展战略目标，大力促进社会、经济及环境三者的和谐发展。
我国审计机关从成立初期就开始了对资源环境审计的探索。近三十年来，资源环境审计工作的发展历程：（1）起步阶段（1983至1997年）：尚未明确提出“资源环境审计”的概念，但审计机关从成立的初期开始，就开始了对资源环境审计的试点，这一时期的资源环境审计主要围绕各类环境保护资金和项目展开。（2）探索阶段（1998年至2002年）：审计署在1998年设立了农业与资源环保审计司，负责组织开展资源环境审计工作。各地方审计机关也都陆续成立了相应的机构。在这一阶段，审计署主要从促进环境污染治理和生态环境保护两个方面，组织开展了多项环境审计。（3）发展阶段（2003年至今）：2003年，审计署成立了环境审计协调领导机构，组织各专业审计从资源环境视角开展相关行业审计。资源环境审计呈现出多元化的态势，逐渐成为一项综合性、系统性的工作。在这一阶段，审计署积极开展资源环境审计实践，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到土地资源、矿产资源、水环境、大气污染、工程建设环保审计。
二、我国资源环境审计的发展现状
审计机关成立以来，全国审计机关上下坚持围绕中心、服务大局，着眼民生、推动发展，从促进资源环境可持续开发利用、环境污染防治、生态环境建设等多方面开展了资源环境审计，发挥了不可替代的作用，取得了可喜的成绩。在审计项目安排上关注民生，聚焦社会经济热点，组织了天然林保护资金、水污染防治资金、退耕还林还草试点工程资金、排污费等专项审计；在审计方式方法上，不断吸收借鉴先进的审计经验和方法，审计署组织的资源环境审计项目全部要求开展绩效审计和审计调查；在审计理念方面，以审计“免疫系统”功能理论为指导，审计在揭示资源环保资金使用存在的重大违法违规问题、促进国家资源环保政策贯彻落实等方面发挥了积极的作用。审计机关近年来先后开展了对排污费征管、退耕还林（草）、土地资源出让、农村安全饮水、沼气工程、京津风沙源治理工程、青藏铁路环保工程以及“三河三湖”（辽河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池）、“环渤海”水污染防治情况和国有企业节能减排情况的审计和审计调查，有力地促进了惠民政策和资源环境保护政策的贯彻落实，也为今后更好地开展和加强资源环境审计探索积累了宝贵经验。但是，与经济社会发展相比，与资源环境保护的要求相比，与社会民众的期待相比，我国资源环境审计但仍处在边学习、边探索的初期阶段，广度和深度都有些不足。存在的问题主要有以下几个方面：
（一）对资源环境审计的必要性认识不足。
我国环境治理起步较晚，因此环境审计的开展也较迟，直到1999年，环境审计才作为我国审计理论的研究重点，但目前仍缺少系统的环境审计理论阐述，而且对环境审计的宣传也很少。这种状况导致审计机关内部以及社会有关方面尚未充分认识到环境审计的积极意义及发展前景。
（二）资源环境审计投资较少。
西方发达国家的资源环境审计一般都拥有雄厚的经济实力和强大的技术力量。西方发达国家开展资源环境审计的经验证明，如果拿出国民生产总值的1.5％作为环境保护投入，可基本控制住经济增长造成的环境污染。相比之下，经济基础薄弱，环保方面投入较低，已成为我国开展资源环境审计的严重障碍。
（三）环境审计相关法规体系不够完善。
从1979年第五届全国人大第十一次会议上通过《环境保护法》开始，我国已陆续制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，颁行了环境保护行政法规50余项，部门规章和政策性文件200余件，已初步形成了环境保护法规体系的基本框架。这些法律、法规的出台为保护资源环境、合理开发利用自然资源、维护生态平衡发挥了重大作用，也为开展环境审计提供了依据。但在审计实践中，这些法律、法规、政策还不足以完全适应资源环境审计工作需要，主要表现在：环境会计准则、环境方面的财务通则还没有制定，环境信息的确认、计量、披露缺乏统一标准；有些资源环保政策长期未修订，已不适应经济社会发展；由于审计中对发现的违纪违规问题没有统一的处理标准，只能套用《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》，资源环境审计执法依据不足。
（四）资源环境审计的具体实施办法和评估标准欠缺。
资源环境效益的评价有其特有的难度和风险。理论上，环境效益用相关环境指标来说明最简单、最具说服力，但实际上往往并不可行，因为环境效益的产生不是立竿见影，而是有个长期的过程。资源环境审计是一个新的审计工作，在这之前没有完整的审计工作方法和评价办法，环境审计成本量化困难，增加了审计机构对被审单位的环境业绩进行评价的难度。
（五）资源环境审计类型范围狭窄。
目前，我国资源环境审计主要重视财务报表中所披露的环境要素，基本局限于以资源环境资金为基础的财务收支审计，主要审查各部门环保资金的使用是否符合国家的规定、是否专款专用、有无资金挤占挪用或闲置的问题。主要原因：（1）我国对审计的认识比较传统，一直局限于财政、财务领域，认为只有财务审计、合规性审计、绩效审计才属于“审计”的范畴，资源环境审计只不过是财政、财务收支审计的一种延伸。（2）按照我国有关法律的规定，对资金进行审计是审计机关的主要职责。（3）对资源环境政策和政府部门资源环境管理活动进行审计监督，在我国宪法与法律中都没有明确规定。审计机关只能通过对环保资金的审计，借助发现的问题，促进政府资源节约和环境保护的深入开展。（4）由于环保资金具有管理部门多、数额大、使用分散的特点，环保资金管理、拨付和使用等环节的违法违规现象时有发生，保证环保资金管理使用的真实合法成为资源环境审计的首要任务。（5）绩效审计的开展需要运用环境管理和环境经济评价领域的知识。因体制、经费、专业化人才不足等因素的制约，仍不能满足全面开展资源环境绩效审计的要求。
三、深化资源环境审计的有效途径
加强和不断深化资源环境审计，是实现我国经济又好又快发展、全面建设小康社会奋斗目标的新要求。必须发挥审计的综合性经济监督作用，促进完善资源环境保护的法律法规，为建设生态文明、建设资源节约型和环境友好型社会做出突出贡献，实现经济社会的科学发展、可持续发展、和谐发展。
（一）充分认识资源环境审计的重要性和紧迫性。
各级审计机关应当从全局和战略的高度，深入贯彻落实科学发展观，认真学习和贯彻党中央、国务院关于加强生态文明建设，建设资源节约型、环境友好型社会的战略方针，充分认识到随着我国工业化、城镇化和新农村建设进程的加快，经济社会发展与资源环境约束的矛盾会越来越突出。面对这一影响和制约我国现代化建设全局的关键问题，积极主动有效地加强资源环境审计工作，既是践行科学发展观的具体行动和措施，也是义不容辞的历史责任和义务。要以促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策为目标，紧紧围绕我国资源环保工作的中心，积极开展资源环境审计，维护国家资源环境利益，防范资源环境风险，保障国家资源环境安全，充分发挥审计在促进资源开发利用管理和生态环境保护中的“免疫系统”功能。
（二）深入开展资源环境审计理论研究。
通过对基础理论的研究和探讨，为资源环境审计实践提供理论支持和指导。审计“免疫系统”功能理论指出，“审计不仅可以使某一具体的委托受托关系得以正常维系，而且可以促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行，从而维护经济社会发展的秩序，起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的‘免疫系统’功能”。以审计“免疫系统”功能理论为指导，能够提高资源环境审计实践的层次和前瞻性，拓宽审计思路，创新审计理念与技术方法，增强对影响资源环境安全的新情况和新问题的敏感度，不仅能有效履行审计的监督职能，更能增强服务意识，有利于发挥审计工作的宏观性、建设性、开放性和科学性特点，能够较早发现资源环境保护工作或政策制度层面存在的问题，揭示资源环境安全和风险，健全相关制度，有利于提升资源环境审计的成果和作用，具有积极的现实意义。
（三）完善资源环境审计法律法规体系，制订资源环境审计评价标准。
完善资源环境审计法律法规体系。一是要修订现有法律、法规。除《宪法》及《审计法》等法律、法规涵盖部分环境保护审计内容外，其他环境保护的相关法规基本没有明确审计机构在环境保护监督方面的职能作用和主要工作内容。二是要扩大资源环境审计权限。《审计法》授予了审计机关对与环境保护有关政府预算执行情况，国有金融机构环保信贷资金，国家重点建设项目和国有企业的排污费及污染治理，国际组织授贷环境项目资金的真实性、合法性、效益性进行审计监督的权利，但未对环境政策制定集体、乡镇、外商投资企业和民营企业等与环境有关的财务收支审计作出授权。为了全方位开展环境审计，应考虑对环境审计进行补充立法，适当扩大审计机关的权限。
建立和完善资源环境审计准则和评价指标体系，便于指导资源环境审计工作的开展，并做出客观评价。资源环境效益评价指标体系是一个复杂的软系统，其建立应当遵循科学合理、简便易行、大众普及的基本原则，选择的指标必须兼具系统性、可比性、真实性和实用性的特点，既要体现评价对象本身的发生、发展规律，对经济、社会、生态和环境保护、增益、调节功能，还要能够为宏观决策部门提供科学、准确的数据信息。
（四）增加绩效审计理念。
在审计类型上，应逐渐转向绩效审计。绩效审计属政府审计范畴，指被审计单位在履行职责过程中对公共资源的使用和管理的经济性、效率性和效果性的审计。绩效审计的目的在于促进政府加强责任，改进管理，提高效率。审计发展的国际趋势已转向绩效审计，而资源环境问题正是绩效审计关注的重要内容。
（五）推进资源环境审计信息化建设。
积极掌握已有资源环境审计相关计算机技术，借鉴与运用环境保护部门的核查数据或监察结果，检查有关部门和单位资源环境信息系统（如环境统计信息系统、排污费征收管理系统和污水处理信息系统等）的安全性、稳定性、合理性和效率性，对数据的真实有效性进行核查，以推动被审计单位切实加强内部控制和改进管理。同时，要建设审计机关自己的资源环境审计数据库，开发实用软件，进一步以新技术、新方法提升资源环境审计的科技含量和工作效率。
（六）加强资源环境审计队伍建设与合作，吸收借鉴成功经验。
适当招收资源、环境专业的人员充实审计队伍，吸纳复合型人才，优化人员结构，为开展资源环境审计提供人才保障。加强资源环境专业培训工作，积极开展基础知识、政策法规和技术方法方面的知识法规培训，并与财务、经济知识融会贯通，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。
积极开展合作审计，与资源、环保等相关主管部门建立和完善合作审计、联席会议、工作信息通报等制度，积极加强协调配合与信息沟通。积极开展与高等院校和科研机构的合作，建立专家档案或专家库，拓展审计人才类型，提高资源环境审计工作的质量和水平。
紧密结合我国的现实国情，有目的、有针对性地吸收和借鉴西方国家理论研究和实践经验中适用于我国的先进理论和有效经验，不断提高我国环境审计理论研究和实践水平，并在此基础上形成具有中国特色的资源环境审计体系。（田婧）
作者:审计署长沙办
来源: 国家审计署网站
时间：2013-02-25
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(责任编辑：周鑫、王皓楠)
