关于 2011年度市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
—— 2012年 8月 29日在巴彦淖尔市第二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议上
巴彦淖尔市审计局局长 杜振荣
主任、各位副主任，秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，向市人大常委会报告 2011年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。
根据《中华人民共和国审计法》、《内蒙古自治区预算执行情况审计监督（试行办法）》的规定，市审计局对 2011年市本级预算执行和其他财政收支进行了审计。市审计局忠实履行审计职责 ,积极促进财经法规的贯彻和落实，努力推动巴彦淖尔经济社会健康发展。从审计情况看 ,2011年在市委、政府的坚强领导下，在市人大的有力监督下，市本级预算执行和其他财政收支情况总体较好。
2011年市本级一般预算收入完成 6.24亿元，完成年度调整预算的 100.62%，比上年减少 1亿元，下降 13.73%，较年初预算 3.52亿元，增收 2.72亿元，增收部分按照市第二届人民代表大会常务委员会第二十五、二十六、二十八次会议的批复，用于行政事业单位新区资产更新支出、专项支出、行政单位运转等支出。 2011年，市本级收入总计 50.41亿元，其中：一般预算收入 6.24亿元，上级补助收入 27.71亿元（包括上级专项资金 15.54亿元）、市与旗县体制上划财力 5.15亿元，地方政府债券收入 3.37亿元，上年财政结余资金 4.04亿元，调入资金 3.9亿元；市本级支出总计 40.89亿元，其中：一般预算支出 40.99亿元，上解上级支出 -0.1亿元；收支相抵，年终滚存结余 9.52亿元，其中结转下年支出 9.22亿元、净结余 0.3亿元。重点在保障经济平稳较快发展、推动民生和社会事业加快发展等方面发挥了很好的作用。
——积极发挥财政助推发展职能。市政府组织财政等部门与相关部门主动联系、密切配合，通过各种渠道积极向上争取项目和资金成效明显。 2011年，自治区下达我市各类专项补助资金 67.9亿元，同比增长 38%，其中：市本级 15.5亿元；主要用于城镇污水垃圾处理设施及污水管网工程项目、重点流域水污染治理项目、环境保护、重金属污染防治、交通运输节能减排、草原生态保护补助、防护林工程、大型灌区续建配套和节水改造工程等项目建设。
——狠抓落实惠三农。财政部门把支持“三农”作为财政工作的重中之重，用于农牧林水支出 10.93亿元，同比增长 26.22%。主要用于落实各项惠农惠牧补贴政策、落实国家农业保险政策、落实生态建设财政补助政策、改善农村牧区生产生活条件、推进农牧区公益事业发展等方面。
——优化结构保民生。教育、医疗卫生、社会保障、就业、文化体育等主要民生支出 12.7亿元，同比增长 44.3%，占一般预算支出的比重达 30.9%。一是优先支持教育事业发展，教育累计支出 3.99亿元，同比增长 43%；二是继续做好社会保障和就业工作，两项支出 4.19亿元，同比增长 17.7%；三是支持医疗卫生事业发展，累计支出 1.67亿元，同比增长 70.4%；四是支持文化体育与传媒发展，合计支出 2.82亿元，同比增长 93.1%；五是不断提高干部职工工资及补贴水平。
——财政管理水平进一步提高。财政部门不断深化预算管理制度、国库单一账户管理制度、政府采购制度和非税收入管理制度等，加大了改革力度，规范预算管理，强化预算约束，较好地提高了财政资金的运行效率和使用效益。
——切实加强了整改落实。各部门、各单位按照市人大常委会和政府的要求，依法认真整改上年审计发现的问题。市财政局针对审计提出的未执行人大批准预算、应缴未缴预算收入、专项资金拨付不及时等问题，认真分析查找原因，制定整改方案，进行了全面的整改落实。对部门和单位存在的应缴未缴财政资金 4742万元，已于 2011年缴入财政；挪用专项资金 61.94万元，已归垫；公款私存 10.95万元，已整改转入账内。涉及到旗县区的问题也都做了相应的整改和纠正，进一步加强了财务管理，规范了收支行为。
一、市本级预算执行审计情况
（一）市财政 2011年度本级预算执行审计情况
审计结果表明， 2011年市财政局认真贯彻市委、政府的决策部署，全面实施积极稳健的财政政策，注重提高财政科学化精细化管理水平，优化财政支出结构，充分发挥财政的宏观调控作用，加强对民生、农牧业、教育等经济社会发展薄弱环节和关键环节的投入，保证了社会各项事业支出的需要，促进了全市经济社会快速健康可持续发展。但审计发现，预算管理还存在需要进一步规范和改进的问题。
1.财政未将人大批准的本级预算批复到具体单位 12715万元。 2011年，市人大常委会批准市本级年初预算为 168535万元，其中有 53940万元未批复到具体单位和部门，剔除一些不能具体到单位的项目 41225万元外，其余 12715万元未批复到具体单位和部门。
2.专项资金拨付不及时 16800.99万元。一是截至 2012年 4月底市财政局以前年度自治区专项资金未及时拨付结转 16080.99万元，其中： 2009年 1283.3万元（土地整理等 5个项目 1243.3万元；新增建设用地有偿使用费 40万元）； 2010年 14797.69万元（河套灌区节水项目、人畜饮水项目、太阳能光伏发电示范项目、水利工程建设等 17个项目 12082.69万元；环境治理、地质遗迹保护等 6个项目 2379万元；沼气综合利用工程、市公共租赁住房建设资金、公安派出所基础设施建设 3个项目 336万元）。二是截至 2012年 5月底，市财政局 2011年度专项资金 720万元未及时拨付到项目单位，其中：中等职业教育基础能力建设资金 500万元，博物馆纪念馆免费开放补助经费 200万元，非物质文化遗产保护专项经费 20万元。
3.违规担保贷款 27810万元。为了达到自治区财政厅压缩暂付款的目标要求， 2011年 12月，市财政局为城投公司等企业担保向工行、农行、中行、河套农村商业银行等金融机构贷款 27810万元，用于帮助城投公司、双河区等偿还借款，本息由财政局承担。
4.少列预算收入 15530.6万元。一是财政非税局将 2011年应上缴预算的非税收入 10813.83万元，当年未上缴国库；二是 2011年财政非税局将公路管理局、机动车安全技术检测中心等上缴的非税收入 4126.82万元未纳入预算管理，当年拨付上述单位 3803.52万元；三是截至 2011年底，市财政局非税专户预算外资金统筹款余额 589.95万元，未缴入国库。
5.专项资金已到位，项目未实施 414万元。 2009年内蒙古财政厅以《内蒙古财政厅关于下达中央 2009年和清算 2007年 2008年节能技术改造财政奖励资金的预算指标的通知》（内财工【 2009】 1784号），下达内蒙古金星浆纸业有限公司 2009年中央节能技术改造财政奖励资金 414万元，该项目要求实施年限为 2008年～ 2009年，但由于该公司已停产该项目无法实施， 2010年 2月 26日，巴彦淖尔市经济委员会《关于暂停拨付内蒙古金星浆纸业有限公司节能技术改造财政奖励资金的函》建议市财政对此项目资金暂缓拨付。至审计之日，上述指标款项仍然在结转。
6.政府性基金未编制预算草案。 2011年，市本级政府性基金收入总计 138443万元，其中：本级基金收入 84523万元（包括国有土地使用权出让金收入 80010万元，政府住房基金收入 1494万元，地方教育附加收入 1968万元，其他收入 1051万元），上级补助收入 53920万元；上年结余 53037万元。当年基金支出 83578万元，其中：城乡社区事务 73889万元，农林水事务 3798万元，社会保障和就业 841万元，教育 2829万元，其他支出 2221万元。年终滚存结余 107902万元，主要为上级土地整理专项资金、政府住房基金等结余。以上收支未编制本级政府性基金预算草案。
（二）市级部门预算执行审计情况
2012年，由于审计署安排的全国社会保障资金审计、全国农村中小学布局调整审计调查和校安工程审计，市委组织部安排的学校、医院 7个单位领导经济责任审计，所以本次预算执行审计，我们只对 8个市直部门及所属二级单位的预算执行情况进行了审计，其他 5个单位审计下半年进行，并将审计结果书面呈报市人大常委会。审计结果表明，部门预算的执行力与约束力普遍增强，预算管理和财务管理水平有所提高，但也发现一些需要认真纠正和整改的问题：有两个单位未上缴财政资金 128万元；有一个单位工程设计未进行招标；有一个单位应缴未缴税金 434.92万元；有一个单位截留挪用拆迁费 41.6万元；有一个单位违规出借银行账户 4150万元；有一个单位固定资产账实不符 105.82万元；有两个单位未经政府采购 51.24万元。针对上述各预算部门 (单位 )存在的问题，属于管理不规范的问题，市审计局已提出整改建议，要求相关部门尽快纠正；属于违规的问题，市审计局已依法进行了处理，相关部门正在整改落实中。
二、专项资金审计情况
（一）廉租住房保障资金审计
2011年，我们对全市 2009年至 2011年 6月底廉租住房保障资金的筹集、管理和使用以及廉租住房保障相关政策措施的执行情况进行了专项审计和审计调查。 2009年至 2011年 6月底，全市收到上级拨入廉租住房租赁补贴资金合计 12748万元，共发放租赁补贴资金 11294.28万元、 28741户。审计结果表明，廉租住房租赁补贴资金发放有序，群众基本满意；廉租住房建设稳步推进初见成效；按照自治区房委办提出的“租售并举”办法，我市对廉租住房实行了“部分成本价”销售，既解决了地方政府资金配套困难的问题，又解决了廉租房租后管理难的问题。但在审计过程中也发现市区两级财政和房管部门将部分廉租住房租赁补贴结余资金用于廉租房建设、其他项目建设和资金下拨不及时等问题。对以上审计和审计调查中发现的问题，市旗两级审计机关分别提出了加强管理、提高服务的审计建议，对违纪问题已依法进行了处理和处罚。
（二）社会保障资金审计
2012年 2月至 5月，市审计局按照国家审计署统一部署组织全市审计力量，对全市社会保险基金、社会救助资金和社会福利资金等社会保障资金进行了审计。重点对基本养老保险基金、基本医疗保险基金和城乡最低生活保障资金实施了审计，并延伸调查了 51家企业、 15个村（居）委会和 10家医院。审计结果表明， 2005年以来，我市认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实把保障和改善民生作为头等大事，不断加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系建设，社会保障事业快速发展，在促进社会公平、维护社会和谐、改善民生、应对重大自然灾害、促进经济社会科学发展方面取得了显著成效。
但审计发现，社会保障制度和政策执行方面存在以下问题 :一是全市有 2300人符合保障条件的特殊人员未纳入保障 ;二是全市有 3.82万人重复参加各项社会保障，造成财政多支出 658万元 ;三是不符合保障条件的人员违规享受待遇 315万元。社会保障资金筹集、管理和使用中存在的问题：一是社会保障资金筹集部分旗县不到位 306万元；二是社会保障资金管理不规范；三是社会保险基金收益率较低。社会保障业务管理中存在的问题：一是建筑施工企业劳动保险基金管理不严；二是信息系统分割，影响管理效率。其他需要研究关注的问题：一是社会保险基金统筹层次不高，互济能力不强；二是社会保险经办管理分散及经办能力有待提高；三是企业职工基本养老保险个人账户空账运行，影响基金的可持续性。针对上述存在的问题，市审计局依照有关法律法规进行了处理，对问题产生原因进行了认真调查分析，并向市政府提出了相应的工作建议。
(三 )农牧业专项资金和巩固退耕还林成果专项资金审计
2011年，我们对五个旗县区（临河区、磴口县、五原县、杭锦后旗、乌拉特后旗） 2009年至 2010年度部分农牧业专项资金和 2008至 2010年度巩固退耕还林成果专项资金进行了审计和审计调查，审计结果表明，市本级和五个旗县区都能认真落实中央和自治区惠农惠牧政策，各项目实施单位基本能够按照项目的批复计划组织实施。惠农资金投入力度的不断加大，提高了农民种粮的积极性；特别是通过免费动物疫苗的发放，对于预防和控制禽流感、口蹄疫等重大疫情起到了积极的作用。但审计也发现，部分旗县财政存在专项资金拨付不及时、应配套未配套资金、项目单位挤占挪用专项资金、超范围列支费用、擅自变更调整项目实施地点和实施内容等问题。针对上述问题，审计机关依照有关法律法规进行了纠正处理，并提出了改进和完善管理的建议，有关旗县和部门进行了认真的整改。
三、重点投资项目审计
2011年，市审计局固定资产投资竣工决算审计项目 27项，原报工程造价 25.1亿元，核减工程结算 3.5亿元，核减率 13.7%；对 23项国有资产处置核增 7.5亿元，核增率 98%；草拟并建议市政府出台了《巴彦淖尔市本级行政事业单位国有资产评估处置管理办法》，在全市启动了拟处置国有资产评估审核工作，在制度和程序方面堵塞了国有资产处置环节可能出现腐败问题的漏洞，有利于保护干部，盘活城市建设所需的土地资源。按照市政府的要求，市审计局积极探索开展了土地收储成本测算，公建项目与开发项目征收费用划分，重点公共基础建设项目跟踪审计。开展各类现场跟踪 77次，核实隐蔽工程 49项，核定重大变更 117项，核减工程预算 2761万元；及时帮助被审计单位整改纠正了未履行土地、环保等法定建设程序、不按规范施工、挤占挪用建设资金等问题，保障了我市重大政府投资项目顺利实施、规范运行；及时跟进，主动服务双河区建设，对市政府与万宇佳业公司双河区开发建设合作协议书条款进行了讨论审核，并出具了书面意见；对金川大道过包兰铁路大桥交跨电力改造等四项工程预算进行了审计，核减工程预算 32.3万元，并出具了审计意见，保障了金川大道过包兰铁路大桥相关工程的开展和工程总体进度。
四、全市开发区土地利用情况审计调查
2011年和今年上半年，我们对巴彦淖尔经济开发区、农管局中滩农场工业园区和其他旗县工业园区的土地利用情况实施了审计调查。审计调查发现各地存在不同类型问题，主要是违约用地、企业部分土地闲置一年和两年以上、将工业用地变更为商住用地、转让土地使用权、违规用地、未批先建、少批多占、欠缴土地出让金等问题。其中：巴彦淖尔经济开发区有问题土地 14宗、 1389亩；农垦局中滩工业园区有问题土地 5宗、 415亩；五原有问题土地 40宗、 5249亩；杭后有问题土地 23宗、 2852亩；磴口有问题土地 7宗、 1166亩；前旗有问题土地 31宗、 3419亩；中旗有问题土地 6宗、 815亩；后旗有问题土地 17宗、 1538亩。通过本次审计调查，对加强土地管理、集约利用土地、有效开发土地，特别是在土地出让金的征收、管理和使用方面将起到积极的促进作用，企业负责人对违约用地、违规违法用地的严重性和政府优惠出让给企业土地有了新的认识 ,促使企业尽快办理规划建设相关手续，积极筹措资金，尽快开工建设，早日投产、扩大规模、提高产能，为地方经济建设作出应有的贡献。另外 ,本次审计还发现土地管理部门在办理土地使用权转让时缺少与税务部门的沟通，在未确认土地买卖双方是否交纳相关税费的情况下，只要双方签字认可，即按本部门规定收取规费后就办理土地使用权的转让手续，造成土地买卖双方漏缴相关税费，审计建议土地部门和税务部门要加强协调配合，避免土地买卖双方偷逃税费，将土地买卖过程中的税费应收尽收，增加地方财政收入。
五、领导干部经济责任审计
2011年，市旗两级审计机关共对 130名党政领导干部进行了经济责任审计（包括处级 17名、科局级 113名），其中：任中审计 52名，离任审计 78名；旗县委书记、旗县长和乡镇党委书记、镇长一并审计 29人。从审计结果看，多数单位的主要领导在任职期间，能够积极履行自己的工作职责，在财政、财务管理方面能够坚持依法、科学、民主理财，注重保障地区经济和社会科学发展、保障民生和维护稳定、保障机关运转和事业发展，基本遵守相关财经法规政策，财经法律意识观念逐步增强；大部分单位在经费比较紧张的情况下，能够切实加强本单位财务收支的核算管理，在保证单位各项工作正常运转的前提下，设法筹措资金改善机关办公条件和服务环境，为保障本部门各项工作更加高效运转起到了积极的促进作用。但也发现一些单位存在着需要改正的问题：一是未严格执行预算 5877万元；二是未按规定征收、缴纳财政收入 2397万元；三是挤占挪用专项资金 7562万元；四是虚列支出 743万元；五是截留上级财政收入 534万元；六是乱收费乱罚款乱摊派 3025万元；七是专项资金拨付不及时 1916万元；八是固定资产未入账 4885万元；九是税收征收管理方面的问题 2677万元。对上述存在的问题，两级审计机关依据有关规定，依法进行了审计处理和处罚。通过深入开展领导干部经济责任审计工作，划分了被审计干部应承担的责任，客观公正地评价了被审计干部的经济决策、经济管理的正确性、有效性及被审计干部所在单位财政财务收支的真实性、合法性、效益性，及时向组织、纪检部门报送了经济责任审计结果，为组织、纪检部门考核领导干部提供了经济管理方面的依据。
六、加强和改进市本级预算管理的建议
(一 )进一步强化预算约束的严肃性，促进财政预算管理的科学化、精细化。近年来，市财政局采取了一系列加强预算管理的措施，财政管理水平不断提高。但受财力有限、收入预算不确定等外部因素的限制，预算的编制还没有完全做到全部细化至部门和项目，预算约束力不强，预算支出追加较多，预算执行中超预算，预算编制不细、预算执行不均衡等一些问题仍然不同程度地存在，影响了预算的严肃性。因此，建议财政部门要强化财政预算约束，完善预算管理制度，依法规范政府收支行为；加强预算编制管理，细化预算编制内容，努力提高年初预算到位率；制定市本级政府采购预算，强化预算执行管理，严格履行预算执行的法律程序，规范预算追加审批程序，进一步构建完整的公共预算体系，形成预算编制与预算执行、预算监督有机衔接的运行机制。
（二）加强非税收入管理。从审计情况看，仍然存在将应缴预算收入纳入预算外管理等问题。为此，建议财政部门进一步加强对部门非税收入的管理，将应纳入预算管理的非税收入全部纳入政府预算，充分发挥财政配置资源的职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。同时加大监督检查力度，做好预算外资金专户管理的会计基础工作，保证会计信息的真实性。
（三）加强专项资金管理，提高资金使用效益。通过审计发现，在专项资金管理使用中仍然存在未按专项资金规定用途和对象拨付资金、专项资金拨付不及时等问题。建议财政部门要进一步加强专项资金管理，严格控制支出，加强对预算单位专项资金使用和分配情况的监督力度，保障财政资金使用安全、合规、有效，提高资金使用效益。
（四）规范开发区财政预算及决算管理。近年来市本级预算执行审计发现，巴彦淖尔经济开发区财政体制运行不规范的问题。巴彦淖尔经济开发区管理委员会为市政府的派出机构， 2006年开发区财政设立了国库，自行组织财政收入和安排财政支出。由于开发区不是一级政府，目前的预决算只能在市本级合并编制，但年初预算及决算只报开发区管委会批准即执行，未经地方人民代表大会审查批准。因此建议将开发区的财政收支纳入市本级预算管理，经市人民代表大会和人大常委会的监督并审查预决算，从而规范其财政收支行为。
（五）上级专项资金的使用情况要及时向市人大报告。 2011年市本级拨入上级专项资金 15.54亿元，根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第十八条“……县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况”的规定，建议市财政应将上级专项资金的使用情况及时向市人大报告。
下一步，我们将在市委、政府的坚强领导下，在市人大的有力监督和支持下，紧紧围绕全市的中心工作，认真履行审计职责，尤其要积极配合市人大做好财经监督工作，切实为全市的经济社会科学发展发挥好保驾护航和“免疫系统功能”作用。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
