关于2010年度淮南市本级预算执行
和其他财政收支的审计结果
（二〇一一年六月二十九日公告）
根据《审计法》和《安徽省审计监督条例》的规定，市审计局对2010年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的同级财政审计工作积极探索构建财政审计大格局的方法和途径，着眼于我市经济和社会发展实际，关注民生，讲求绩效，继续抓好对重点领域、重点部门、重点资金的审计。主要审计了市财政部门具体组织本级预算执行情况，列入市人代会预算编制审议的市发改委、市公安局、市教育局等12个部门的预算执行情况，组织实施了保障性住房、土地整理项目、村村通工程、农村沼气建设工程、镇村生态式污水处理、环保资金、国有资本经营预算管理等专项审计和调查，以及部分大建设项目的竣工决算审计。在市人大常委会、市政府的高度重视与支持下，审计工作进展顺利，达到了预期的目标，为促进市财政等部门加强和完善预算管理，进一步提高资金使用效益发挥了应用的作用。现将审计结果公告如下：
2010年，全市财税等部门在市委、市政府的坚强领导下，继续实施积极的财政政策，加强对宏观经济形势的调研，认真组织预算收支，当年市本级财政收入完成476076万元，为年预算407602万元的116.8％，同比增长34.4％。一般预算收入完成224095万元，为年预算201272万元的111.3％，同比增长34.3％，其中税收收入完成192458万元、非税收入完成31637万元。市本级财政一般预算支出完成350384万元，为年预算366265万元的95.7％，同比增长2.4％。市财政部门坚持科学发展促进收入增长，统筹兼顾保障重点支出，改革创新狠抓制度建设，财政运行呈现良好发展态势。
——财政规模突破百亿，收入质量稳步提高。2010年财政收入在经济快速发展中持续增加、规模不断扩大，全市财政收入达106亿元，位居全省第5位。在促进收入增长的同时,财税部门把提高财政收入质量放在重要位置，2010年市本级一般预算收入中税收收入占比85.9％，所占比重与上年相比提高3.6个百分点。
——重点支出有效保障，维护社会和谐发展。市财政部门不断优化支出结构，把有限的财力用于促进经济和社会发展的关键领域。2010年度，社保和就业、医疗卫生、教育、住房保障等关系民生的支出分别完成44791万元、25815万元、31310万元、41123万元，共计143039万元，占市本级财政一般预算支出的40.8％。
——财政运行较为平稳，预算收支保持平衡。2010年度，市本级一般预算收入224095万元、省补助收入128503万元、上年滚存结余15653万元、债券转贷收入7200万元，收入总计375451万元；一般预算支出350384万元、上解省支出5108万元、安排预算稳定调节基金4000万元，支出总计359492万元；收支相抵，滚存结余15959万元，其中结转下年支出15881万元、净结余78万元。
——立足服务多措并举，城市经济快速发展。市财政部门立足为民理财、为民服务，认真实施刺激经济增长的“一揽子”办法，综合运用担保、贴息、风险补偿、奖励、收费减免等多种手段，加大财政对经济发展的支持力度。同时，为加快城市基础设施建设提供资金保障，建设和改造了老城区道路、园林绿化、城市游园等一批广受赞誉的“民心工程”。
——财政改革扎实推进，审计整改效果明显。市财政部门在认真组织预算收支工作的同时，也高度重视同级财政审计反映出的问题。去年审计之后，市财政局根据审计提出的意见和建议，制定出台了《淮南市市直部门财政拨款结转和结余资金管理办法》、《淮南市财政支出绩效考评暂行办法》等六项规章制度，并对市级财政专户资金进行了集中清理，试点推行公务卡制度，这些对于规范财政预算管理和提高资金绩效都起到了积极的促进作用。
一、市本级预算执行和管理中存在的问题
（一）政府性基金和国有资本经营收支未纳入政府预算体系管理。审计了解到，2010年度市本级政府性基金收入268848万元(含省财政补助23205万元)、支出246823万元、年末滚存结余72088万元，其中国有土地使用权出让金、新增建设用地土地有偿使用费、城市基础设施配套费等三项基金收入合计255216万元、支出合计238771万元、滚存结余合计54273万元，占当年全部政府性基金收支及结余的比重分别为95％、96.7％和75.3％；国有资本经营收益规模有81893万元，其中经常性收益(企业税后利润和股息收入)10552万元，占12.9%；一次性收益(资产转让收入)71000万元，占86.7%；其他收入341万元，占0.4%。目前，市财政部门代政府向市人大报告年度财政预算仅涉及公共预算部分，政府性基金和国有资本经营收益等政府预算体系的重要组成部分尚未纳入预算管理。
（二）财政资金银行存储管理不够合规合理。一是部分资金定期存储较为分散。如养老金在工商银行舜耕、汇通和洞山3家支行均有定期存款；二是部分定期存款未及时转存影响资金收益。如有的存款由于未办理约定转存，到期后也未及时续存，银行自动按活期存款利率计息；三是社保基金专户活期存款没有实行优惠利率，即未按规定比照银行同期3个月整存整取定期存款的利率计息。
（三）社保基金征收过渡户收入未上缴国库，入库基金划转财政专户不及时。市财政开设了三个基金过渡户用于核算长期临时工和灵活就业人员上缴的养老保险金，2010年末过渡户中还有养老保险金6115万元未上缴国库。另外，2010年末市本级社保基金累计结余137499万元，其中金库存款55376万元，所占比重为40.3%，没有及时划转财政专户。由于金库存款仅按活期存款利率计息，因此在一定程度上影响了基金的保值增值。
（四）财政专项支出预算编制细化程度不高。如环保专项资金3320万元、重大项目前期工作经费1000万元、旅游发展专项资金500万元等财政专项资金，不管是预留在财政，还是编入部门预算，都等到市人代会及财政部门批复预算之后才确定项目和分配资金。部门或用款单位在预算实施年度内选择项目、组织评审、拨付资金，受到立项程序和时间的限制，项目资金下拨迟缓，预算执行效率较低。例如，2010年1月19日市财政局将环保专项资金支出预算批复到市环保局，但直到当年8月2日，市环保局、市财政局才正式下达资金支出具体计划，并于当年9月至12月集中拨款。由于计划安排滞后和拨款的不均衡，导致用款单位资金结余过大以及部分项目工期延后。
（五）市财政所属担保投资公司业务办理存在问题。一是被担保贷款逾期未能偿还造成代偿损失195万元。由于对担保项目风险评估不足和贷后跟踪检查不力，在春莹粮贸、富乐畜牧水产和东方一簇制衣3家公司贷款逾期之后，市担保投资公司只能代为偿还；二是委托贷款不合规。市担保投资公司于2009年12月为梅林牧业担保了260万元银行贷款，到期后梅林牧业只偿还了20万元，余款240万元由担保公司代为偿还。2010年12月，市担保投资公司为梅林牧业办理了为期6个月的委托贷款，成为该公司新的债权人，掩盖了此笔贷款已逾期的真实情况。
二、部门预算执行审计中发现的问题
从2011年开始，按照市人大常委会的要求，市审计局部门预算执行审计工作采用“10+X”模式—即确定市农委、市建委、市经信委、市发改委、市水利局、市公安局、市教育局、市卫生局、市科技局、市环保局10个资金规模较大的部门为固定的监督检查对象，在此基础上，每年再选择1-2个部门进行审计，今年将市商务局和市旅游局也纳入审计监督范畴。审计发现的主要问题有：
（一）预算支出不合规，存在支出无预算或超预算的现象。如市教育局，电教馆网络升级和教研室科研经费共计19万元支出，无年初预算安排，也无追加预算；部分支出项目超标准、超预算共计48万元，主要是标准化学校表彰和特色学校创建奖励等。
（二）专项资金被挤占，或挪作他用。如市商务局当年行政经费开支超出市财政实际安排111万元，占用了拨入专款；市经信委在专项支出中列支机关电话费和公休假补助等34万元、将专项资金利息收入19万元用于弥补机关经费；市科技局人员经费挤占项目管理费与应急专项资金27.9万元。
（三）未能及时、足额上交财政预算收入。如市环保局排污费收入结余1242万元、市疾控中心应缴非税收入86万元，于2010年末均未及时上缴市财政专户。
（四）未严格履行公开的招投标和政府采购程序。如市旅游局部分货物和服务项目的确定未履行公开招投标程序或进行政府采购，涉及金额73万元；市经信委及其下属单位购入空调等10万元等未实施政府采购。
（五）违规将零余额帐户结余资金转入单位基本户。如市发改委于2010年末将零余额帐户结余资金108万元转入本单位基本户，虚增了单位预算执行率的同时，也使得资金的使用脱离了财政监管。
（六）部门财务管理存在漏洞。一是支出凭证不合规。表现为在未取得正规发票的情况下，以文件、报告或合同等作为原始凭证列支。如市发改委转付省经协办对口支援资金和下拨的项目款75.5万元；二是个别单位固定资产管理薄弱。市公安局会计帐册和报表中未设置“固定资产”和“固定基金”科目，设备购置、资产处置、基建项目完工结转等均未通过“固定资产”科目进行核算管理；三是收支核算不实。表现为部分单位会计通过往来科目列收列支，造成收支决算与实际不符。如市发改委在往来款中反映上级补助和市财政拨款168.7万元等。
三、专项审计和调查中发现的问题
（一）保障性住房绩效审计调查情况。2010年8月至11月，对全市保障性住房政策实施的绩效情况进行了审计和调查。我市保障性住房建设包括廉租房、经济适用房、采煤沉陷区安置房和棚户区改造用房等四个方面，总规划面积为562.62万㎡、总投资规模为801670万元。审计表明，我市保障性住房政策实施及其项目建设在保增长扩内需、住房保障、旧城改造和成本控制等方面取得了显著的成效，但也存在一些问题：
1.廉租房和经济适用房建设进度缓慢。如应于2009年底建成的第一批廉租房建设项目，规划总建筑面积15.83万㎡，应建房3243套，截止2010年底只建成了2006套，仅完成计划的62%；部分经济适用房项目建设进度缓慢、达不到批文要求。形成这一问题主要是由于项目管理体制不合理以及征地拆迁难度大等原因。
2.部分项目存在违规分包。如沉陷区改造用房项目的塑钢窗工程，先由湖北天龙、安徽众鑫、蚌埠五建等六家企业中标，后又违规分包给国风塑业、淮南恒丰等企业。又如廉租房建设项目，少数小区的工程发包后，中标单位先收取一定比例管理费，再将工程转包给个人施工。
（二）土地整理项目绩效审计情况。2010年下半年，对全市14个土地整理项目实施绩效情况进行了专项审计。项目建设总规模8996公顷,预算总额17792万元，涉及14个乡镇66个行政村,项目区受益人口达14.65万人。审计认为，本批次土地整理项目的建设实施，有力地整合了项目区资源，项目区农业基础条件和土地综合生产能力得到了改善与提高。审计发现的问题：
1.项目未按合同约定时间验收移交。本批次项目应在2009年完工并办理竣工决算验收手续，由于前期现场勘测不足，部分工程初步设计不切实际,导致工程变更频繁,影响了工程进度。截止审计之时，只有4个项目已竣工审结，6个项目正在进行决算审计,其余项目仍未能报出规范完整的资料。
2.存在浪费资源和效益不高现象。如田集项目与架河项目存在同一地块修建了两条同等规格、同样功效的防渗灌溉渠，致使市级财政重复安排资金12.4万元，多占用耕地近4亩，造成资金和资源的浪费。同时，田集项目中有3亩多整理耕地未能及时用于农业耕种，影响了项目效益的发挥。
（三）农村公路“村村通”工程审计调查情况。去年8至9月，审计对全市2008年至2009年度“村村通”工程的质量和管理情况等进行了专项调查。该工程从2005年起开始实施，审计年度内项目计划共有274个项目，总建设规模为412公里，计划投资总额100282万元，截止2010年8月，所有计划项目均已完工。存在的主要问题是：
1.部分工程招投标程序不规范。有的工程中标单位与施工单位不一致，如潘集区夹沟乡把中标单位江苏汉中建设集团有限公司改为凤台县群顺公路工程养护有限公司；有的工程招投标流于形式，如八公山区妙山林场项目采用邀标形式，实际仅一家公司参与竞标。
2.部分工程竣工验收及决算审计不及时。如凤台县第二批民生工程计划62个项目79.1公里、第三批新增35个项目40.3公里，田家庵区14条农村公路共20公里，工程已于2009年完工，也已全部通车使用，但至审计调查时尚未组织人员办理工程验收并进行竣工决算审计。
（四）部分惠农工程审计调查情况。今年上半年，审计对农村沼气和镇村生态式污水处理两项惠农“民生工程”进行了专项调查。审计调查结果表明，市委、市政府高度重视农村环保工作，积极给予政策和资金上的支持，以改善农民生活环境，繁荣农村集体经济。审计发现的问题是：
1.项目运行情况较差，预期效益未能得到发挥。截止2010年底，共建成沼气池15019口，各级投入资金2150万元，正常使用的情况为大通区60％、毛集区53％、凤台县53％、潘集区28％，其余均处于停用或报废状态。生态式污水处理站运行情况同样不容乐观，市政府要求于2010年底前建成的史院乡等5个处理站，至审计之日，仍未能投入使用；审计抽查发现，夏集镇、平圩镇和毛集镇处理站2010年4月至12月的运行率均未达到市政府要求的标准。
2.后期管护和服务不到位。审计调查发现，“重前期建设，轻后期管护”是上述两项惠农工程共同存在的问题。农村沼气工程由于服务网点较少，大型项目缺少专业技术维护人员，导致使用效率低下；部分污水处理站由于管护不到位，有污水渗漏和外溢的现象，给周围农田造成了污染。
（五）国有资本经营收益审计调查情况。市政府出台的《淮南市市属企业国有资本收益管理暂行办法》和《关于试行国有资本经营预算的意见》等文件中规定，市财政局和市国资委是国有资本经营预算的具体职能部门，分别负责预算管理和组织收益等工作。审计重点调查了市财政局、市国资委以及25家市属国有独资、控股及参股企业，发现的主要问题有：
1.未建立国有资本经营预算。一是市财政局未编制出2010年度国有资本经营预算草案；二是市国资委没有组织企业上缴国有资本经营收益，也未提出我市2010年度国有资本经营预算建议草案；三是市属企业未申报国有资本经营收益，因此造成我市本应在2010年实施的国有资本经营预算工作未能有效展开。
2.国有资本经营收益脱离监管。由于未建立国有资本经营预算，加之有关部门尚未组织对国有资本经营收益的收缴工作，致使国有资本经营收益未按规定程序和比例解缴入库，支出也没有通过财政渠道，脱离了政府的监管。
四、政府投资重点工程竣工决算审计情况
2010年是我市“大建设、大投入、大发展”战略目标实施的关键之年，全市审计机关在市委、市政府的正确领导下，坚持对重点工程实施全方位、全过程、零距离的审计监督。制定并下发了《淮南市政府投资项目跟踪审计操作规程》，对政府投资审计项目采取分等级管理，初步形成了“制度办法引领、审计机关主导、社会中介参与、内审专家补充、全程跟踪监督”的政府投资审计模式。全年共开展市体育文化中心、淮河大桥维修改造等政府投资项目竣工决算审计45项，报审金额7.03亿元，审计核定金额6.13亿元，审计核减0.9亿元，审减率12.8%；对市级机关办公大楼、东西部第二通道等43个项目实施跟踪审计，核减虚报冒领资金1.34亿元，两项合计共核减资金2.24亿元。同时，审计也及时揭露和反映损失浪费、影响工程质量等现象，并对项目管理、行业制度中存在的问题进行分析，提出整改建议，为领导决策提供第一手资料，为政府投融资建设项目顺利实施发挥了应有的作用。目前，根据2011年度工作计划，审计机关正组织实施采煤沉陷区安置房、山南路网、西部污水处理工程、市龙湖公园改造工程和市第一人民医院外科大楼等项目的竣工决算与绩效审计，科学评估项目建设的社会效益、经济效益、环境效益，分析投资决策制定、项目管理体制等方面存在的问题，提出有针对性的意见和建议，进一步提高项目管理水平和政府投资绩效。
五、审计意见和建议
（一）立足全面完整，建立健全政府预算体系。政府预算体系包括财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社保基金预算四大组成部分。审计建议相关部门要加强对政府预算编制工作的组织领导，市财政局应立足全面完整，积极组织调研，及时地将政府性基金和国有资本经营纳入市本级预算管理；市国资委应积极组织企业上缴国有资本经营收益，认真提出国有资本经营预算建议草案，共同促进我市政府预算体系逐步趋于完善。
（二）立足安全规范，加强资金的核算与监管。随着地方财力的增长，我市财政资金的流量和存量都不断扩大。因此，市财政和市人行等部门应加强对财政国库存款和专户存款的监督与管理，认真调查研究，积极争取政策，在法律法规允许的范围内，引入竞争机制，科学地选择金融服务机构，不断优化调度管理与存储投放，以此确保财政资金的安全和保值增值。
（三）立足精细科学，优化专项支出预算编制。公共财政预算和部门预算的编制强调前瞻性和精细化，市财政及相关预算单位应当提前工作周期，早做立项准备，对于法定的、或有文件依据的经常性专项支出，应当细化到项目和用款单位，将立项文件材料与部门预算草案一并上报审查，不断降低预留资金和待细化项目所占比重，促进预算编制的科学、合理，保障预算执行的严格、高效。
（四）立足强化管理，放大财政担保服务功效。市财政局及其所属市担保投资公司，应不断强化公司内部管理，理顺经营决策机制，认真落实好有关财政政策，充分放大担保投资公司的服务功效，为切实解决中小企业融资难问题，降低中小企业融资成本，促进全市经济平稳较快发展等发挥应有的作用。
（五）立足严格预算，确保部门收支合法合规。审计显示，相关部门或单位在预算执行和财务管理等方面存在着一些具有普遍性的问题，如挤占专项资金、组织收入上交不及时、未严格履行政府采购程序及财务核算不合规等。因此，建议市财政局应加强对部门预算执行情况的检查和监督，各部门也应按照《预算法》和有关财经法规的规定，严格预算收支，不断完善内部财务的核算与管理。
（六）立足管建并重，保障惠民政策落到实处。当前，我市民生工程实施过程中还存在工作推进机制不够健全，项目实施不平衡，工程质量有待提高，项目管护日益紧迫等问题。对此，市财政部门、各县区政府以及有关责任单位，应建立健全民生工程长效机制，不断“巩固、完善、调整、提高”，强调项目前期建设与后期管护并重，真正把各项惠民政策落到实处，让广大群众更多、更快、更好地享受改革发展的成果。
（七）立足合规绩效，不断提高资金使用效益。各级政府及有关部门应加强对政府投资项目、财政资金重点支持项目的可行性研究，进一步规范投资行为，降低投资成本，放大投资效益。财政部门应严格按照《淮南市财政支出绩效考评暂行办法》规定，对项目的经济效益和社会效益进行综合评价，并建立财政投资项目统计台账，实施跟踪问效，进一步提高财政资金的使用效益。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
