淮 南 市 审 计 局
审 计 结 果 公 告
[2009]9号
关于2008年度淮南市本级预算执行
和其他财政收支的审计公告
（二○○九年六月二十五日公告）
根据《中华人民共和国审计法》和《安徽省审计监督条例》的规定，市审计局对2008年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。主要审计了市财政部门具体组织本级预算执行情况，市农委、市国资委、市委党校、市人防办、市科协、市旅游局、市物价局、市民政局、市房产局等9个部门的预算执行情况，对部分企业留守处、殡仪行业、人防建设基金、住房公积金和农业综合开发项目资金等进行了专项审计调查，对部分政府投资建设项目、采煤沉陷区综合治理、污水处理系统等进行了工程竣工决算和效益审计。在市人大常委会、市政府的高度重视和相关部门、单位支持配合下，审计工作进展顺利，达到了预期目标。现将审计结果公告如下：
2008年，是我市改革发展进程中很不平凡的一年。全市人民在市委、市政府的坚强领导下，深入学习实践科学发展观，针对经济运行中存在的突出问题，采取一系列措施，保持了经济社会又好又快发展。根据《审计法》和《安徽省审计监督条例》的规定，市审计局在市人大常委会、市政府的高度重视和相关部门、单位积极支持配合下，坚持依法审计、围绕中心、服务大局、推动改革、促进发展的工作方针，对2008年度市本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计显示，市本级预算执行和其他财政收支总体情况良好，完成了市人代会批准的年度预算任务。
——财政收支实现“双超”，应对金融危机措施有力。自2008年下半年以来，为应对金融危机，市委、市政府从淮南实际出发，制定了促进经济平稳较快发展和保障改善民生20条、加快非公和县（区）域经济发展50条、推进自主创新24条等一系列政策措施。市财政部门实施积极的财政政策，综合运用税收优惠政策和财政贴息、补助、担保等财政杠杆，出台了保增长、保民生、保稳定的财政措施80条；争取到省财政安排我市9400万元资金用于支持中小企业的发展。实现了全市“财政收入超60亿元，支出超50亿元”的新目标。
——财政预算运行平稳，收支基本平衡。2008年度，地方一般预算收入136923万元、省补助收入267195万元、上年滚存结余13164万元、调入资金12573万元、县（区）上解收入31841万元，收入总计461696万元；一般预算支出266520万元、上解省支出35642万元、安排预算稳定调节基金3000万元、调出资金1861万元、市补助县（区）支出140796万元，支出总计447819万元；收支相抵，滚存结余13877万元，其中结转下年支出13791万元、净结余86万元。
——财政收入态势良好，税收主体突出。2008年度，市本级财政收入完成278140万元，为年预算284546万元的97.7％，增收40566万元，比上年增长17.1％。地方一般预算收入完成136923万元，为年预算134682万元的101.7％，增收20141万元，增长17.2％，其中税收收入完成116415万元，占地方一般预算收入的85.0％。
——财政支出大幅增加，民生投入持续加大。2008年度，市本级财政一般预算支出完成266520万元，为年预算280311万元的95.1％，比上年增长34.7％，其中社会保障和就业、教育、医疗卫生保障性支出合计为112530万元，占市本级财政总支出的42.2％，分别完成65622万元、30581万元和16327万元。为巩固成果、健全机制，在2007年实施12项民生工程的基础上，全面实施了18项民生工程，共拨付资金47013.27万元，到位率为100％，促进了农村低保、五保供养、新型农村合作医疗、“村村通”和廉租房等民生工程顺利实施。同时，积极整合民生政策资源，人民群众得到了日益增多的实惠。
市政府高度重视审计工作，制定了《关于进一步加强审计整改工作意见的通知》、《淮南市人民政府关于进一步加强审计工作的意见》、《淮南市政府投资项目审计监督办法》等。市财政和相关部门认真落实审计建议，按照《淮南市政府采购管理实施办法》规定，政府采购预算占实际采购的比例由2007年的4.3％提高到2008年的41.3％，审计工作监督性、建设性作用得到进一步发挥。
一、市本级预算执行审计情况
（一）预算未完成年初任务，占全市财政收入比重不断下降。市第十四届人大一次会议批准通过的2008年市本级财政收入任务为284546万元，实际完成268140万元（不含年底凤台调库1亿元），为年预算的94.2％。近年来，随着支持县（区）域经济发展政策实施，财力不断向县（区）转移，市本级财政增收乏力，连续2年未完成人代会批准通过的财政收入任务。市本级收入占全市财政收入比重，从2005年的57.7％降至2008年的46.2％；连续3年低于县（区）收入增幅，2008年市本级财政总收入和地方收入增幅分别低于县（区）13.6和22.4个百分点，用于发展经济、保障民生、促进公共服务等支出增加，收支平衡压力加大。
（二）部分省市指标常年结转不动，指标使用管理还需完善。2008年底，市本级省市指标结转下年支出为10837万元，其中2005年及以前结转至今的仍有1776万元。部分指标常年结转不动，如市指标政府办机关礼堂300万元，省指标城乡社区公共设施其他基建历年待查200万元等，其所对应的项目有的已经停止，指标效益没有发挥，造成财政资金沉淀。同时，记录指标辅助账形式各异，指标管理工作有待进一步规范。
（三）部分政府性债务进入还款期，财政资金支出压力渐显。一是2008年市财政归还到期国债等债务为4621万元；相关单位贷款债务到期无力偿还，市财政借支垫付为23554万元，其中，市城投公司14000万元、安徽金茂交通投资建设有限公司8000万元、市企业资产经营公司900万元、淮南联合大学200万元、第二水源项目454万元。二是据市财政局提供的数据显示，2008年偿还债务145007.2万元，其中市城投公司举借新债还贷139637.4万元、财政代付2836.02万元、项目单位自筹2533.78万元。市本级政府性债务余额为288710.14万元，其中国债转贷资金余额30691.19万元、农业综合开发借款1440.98万元、市城投公司贷款256577.97万元。2009年度到期债务为43936.75万元，其中国债转贷3069.12万元、市城投公司贷款40867.63万元。
（四）部分财政性收入缴库不及时或未纳入预算管理。一是未及时解缴国库作收入为13345.67万元，具体为：市财政土地出让金11234万元、2002年度以前形成的各项收入及利息489.17万元、非税收入征收过渡户1622.5万元。二是部分预算内收入通过财政预算外专户核算管理为7973万元，其中：法院诉讼费463万元、人防工程易地建设费2127万元、河道工程修建管理维护费1394万元、墙改基金1638万元、房屋所有权登记费391万元等。
（五）市担保投资有限公司资金运作存在风险。市担保投资有限公司是市财政局监督管理的国有独资企业，注册资本金为1亿元。一是担保公司委托贷款存在一定风险。按照财政部《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》规定，政府出资设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构，不得从事存、贷款等金融业务。2008年12月，担保公司以“委托贷款”的名义借款给市启迪电子有限责任公司（以下简称启迪电子）500万元，借款期限为1个月，后因启迪电子无力偿还又延期至2009年4月。至审计结束时，启迪电子仍未按时还款，也未提供实质性抵押证明。二是贷款企业反担保条件不足形成担保风险。首先，企业以在建工程做抵押，因项目未完工而无法取得土地使用权证，使担保贷款存在不可控制风险，如2008年8月、9月为启迪电子担保贷款300万元和400万元（期限1年）。其次，企业以房产做抵押，因未办理物产所属权证明，使担保贷款存在损失风险。如2008年8月为陆昊服饰有限公司担保贷款20万元（期限1年）。第三，企业抵押物种类繁杂，如2008年12月为碗碗香豆业有限公司担保贷款120万元（期限1年），该公司是以厂房、设备、在建工程、异地房产和车辆等多种资产做抵押，使担保贷款存在偿债风险。
审计发现的问题，市财政部门积极落实整改建议，制定出可行的措施，部分问题已得到了整改，有的问题正在整改之中。
二、部门预算执行审计情况
市农委、市国资委、市委党校、市人防办、市科协、市旅游局、市物价局、市民政局、市房产局等9个部门的预算列入2008年初市人代会预算编制审议。9个单位收入预算为6028.78万元，实际完成10695.26万元，为预算的177.4％；支出预算为6028.78万元，实际完成9659.59万元，为预算的160.2％。审计显示，市农委、市旅游局、市民政局等单位能较好执行《预算法》，预算收支基本符合财经规定。审计也发现有关单位在预算执行、专项资金使用及财务管理等方面存在不足。
（一）部分单位年初预算编制不完整。部分单位在编制年初预算时，没有编报以前年度结余资金，部门预算未能完全按全口径编制。如，以前年度预算结余资金市农委163.7万元、市民政局58.15万元和市旅游局历年结余专项资金39万元均未在本单位预算报表中予以反映。
（二）部分单位专项资金使用不合规效益低下。一是公用支出挤占专项经费。如市农技推广中心在病虫害防治专项资金中列支公用经费支出25.06万元；市种子管理站将市财政安排的农业产业化资金13万元直接冲减事业支出；市物价局在价格监督检查办案专项经费中列支住房公积金1.14万元。二是项目资金未使用、拨付滞后。如市人防办预算安排了人防工程预案及编制费18万元的专项支出，但年度执行中却没有对应项目的发生；市国资委以前年度财政拨入的上市专款、产业招商、技术改造等专项资金，因项目实施进展缓慢，上年结余109万元至今未用。三是部分专项资金使用重点不突出、投向不合理。如市科协科普经费拨款支出110万元，涵盖20个项目，平均每个项目不到6万元；20个单项科普示范基地项目资金每个基地仅有1万元，资金效益很难发挥；市中小企业信用担保中心未经批准，2002年至2008年将担保金借给仁信典当行使用，平均每年占用担保金588万元，占财政拨付担保金1400万元的42.1％，违反了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》关于“担保机构必须遵循安全性、流动性、效益性原则运用资金”的规定。
（三）部分单位固定资产管理需要加强。如市国资委固定资产账实不符，2008年末累计有205.29万元的固定资产未入账；市人防办部分基本建设完工项目和新购设备未按照规定增加账面固定资产；市委党校建设的综合楼、学员楼、锅炉房等固定资产账面原值376万元却没有房产证明，不符合产权管理的规定。
审计揭示的上述问题，9个预算单位认真按照审计整改工作意见，积极落实整改建议，市农委、市国资委、市旅游局等部门都出台了相应制度，预算执行得到了逐步规范。
三、财政资金专项审计（调查）情况
（一）部分企业留守处专项审计调查情况。根据市财政局、市国资委和各留守处上报的基本情况调查表显示，2008年底全市共有企业留守处108个，审计重点调查了皖纸纸业公司、四海商厦、市燃料总公司等7户留守处。一是资产、债务数额不清。2004年10月以来，未对留守处资产进行全面的清查和评估，加之部分留守处资产处置后没有及时进行账务处理，目前无法准确掌握留守处现有资产。二是国有资产监管体制不健全。2008年8月市政府出台了《关于进一步明确国有资产监管范围的通知》，明确市国资委对市属国有独资、国有控股及国有参股企业经营性资产和出中心企业资产的监管权。在实际操作中，企业国有资产的经营权仍在留守处，市国资委没有完全享有对国有资产的占有、收益、使用和处置等权利，留守处存量资产出租出借合同的签订，游离于国资委监管之外，存在着资产出租行为不规范、租金偏低、租赁时间过长、国有资产流失等现象。三是部分留守处会计核算不规范。一是审计调查发现皖纸纸业公司、市物资局综合留守处收到的留守处经费，均未按《淮南市企业留守处专项资金管理办法》规定，做到专账核算专账管理，仍与其他资金合并核算。二是7户留守处租金收入379.52万元未按规定实行收支两条线管理，存在坐收坐支现象。三是少数留守处收入未如实反映财务收支情况，审计调查发现2008年7户留守处收到租金381.52万元，上报211.99万元，占55.6％。
（二）殡仪行业专项审计调查情况。我市现有市、凤台县和潘集区3家殡仪馆，均为自收自支事业单位，2008年收入总计1325.33万元，支出总计1050.57万元，结余274.76万元。审计发现的主要问题：一是火化率有所降低。2008年3家殡仪馆平均火化率为80.3％，其中河南四区火化率仅为78.6％，比上年下降19.6个百分点，其主要原因是受传统丧葬习俗的影响，偷埋土葬现象仍有发生。二是财政用于殡仪行业基础设施投入较少。按照《国务院殡葬管理条例》规定，殡仪基础设施建设为公共服务内容，其所需经费应由财政负担。审计发现，近年来财政投入较少，2008年市财政投入43万元，仅占市本级一般预算支出的0.02％。
（三）人防基金专项审计调查情况。2008年，共建成防空地下室58943平方米，比上年增加37.6％，城市人均使用面积由2007年的0.39平方米增至0.45平方米，征收易地建设费2289.67万元，比上年增长51.5％。审计发现的主要问题是部分项目的审批依据不够充分。如惠利银鹭花园、斯瑞明珠城等项目以存在不良地质为由提出易地建设申请，未提供勘察报告和施工现场勘验结论进行佐证；嘉鹏领城、金丰易居城市花园等项目以地下管线影响基础挖深为由提出申请，但未提供有关部门出具的书面证明等。
（四）住房公积金专项审计情况。2008年，对市住房公积金管理中心(下称该中心)2007年1月至2008年9月住房公积金归集管理使用情况进行了审计。审计期间内，住房公积金归集总额101617万元；提取总额46877万元；期末住房公积金累计归集余额166121万元。审计期间内共发放住房公积金个人贷款4486笔，贷款金额61441万元，期末住房公积金累计贷款余额70528万元。审计发现的主要问题是公积金个人贷款担保存在潜在风险。市住房公积金管理中心和矿业集团分中心公积金个人贷款均由市住房置业担保中心提供担保，至2008年9月末公积金个人贷款余额为153395万元，经延伸审计调查发现，市住房置业担保中心用于公积金贷款担保的专用基金额度为660万元（2008年9月末），与其担保的公积金个人贷款比例严重失调，存在着潜在风险。
(五)农业综合开发项目资金专项审计情况。2006年至2008年经国家批准的我市农业综合开发项目为12个，计划总投资5636.86万元，其中各级财政资金3103.70万元（含有偿投入1746万元、无偿资金1357.7万元）、项目区群众和项目单位自筹2533.16万元。项目投资中用于土地治理1052.86万元、用于产业化经营4584万元。2009年3月底实际到位资金5103.94万元，到位率为90.55％，其中财政资金3046.42万元、项目区群众和项目单位自筹2057.52万元。审计发现的主要问题：一是部分项目或项目部分工程未能如期完成。全市12个农业综合开发项目中，孔店乡中低产田改造、大通区奶牛养殖场新建和凤台县自然灾害损毁修复项目未按计划建成，主要原因是设计变更多、计划批复及转发不及时；加之2008年初雪灾、春季雨水较多的影响。二是项目资金未完全到位。12个项目中有4个项目省级财政配套资金52.40万元下拨时被以“前期工作费”名义先期扣除；有1个项目企业自筹资金248万元未到位；有4个项目需农民筹资投劳资金269.66万元，只有孔店乡以农民购买10台农机具投入42.02万元，占15.58％。三是部分项目投产后未达到设计生产能力。因受流动资金的匮乏、季节性收储能力不足、销售网络和经营管理等因素影响，部分项目实际生产能力较低。如凤台县尚塘花生经营有限公司“油厂新建”项目设计年生产油5040吨、粕7560吨，而实际年生产油1140吨、粕3780吨，只达到设计生产能力的39％；米王粮贸有限公司“一万吨多维糯米粉深加工”项目设计年生产米粉10000吨，按实际投产测算年产量为2000吨，也只达到设计生产能力的20％。
审计发现的上述问题，有关单位正在抓紧制定整改措施，部分审计建议已得到落实。
四、部分投资项目效益审计（调查）情况
为积极推进政府投资项目绩效管理，充分发挥审计的监督性和建设性作用，保障政府重点工程顺利实施，促使各部门各单位树立责任意识、效能意识、成本意识和节约意识，我局加大政府投资效益审计力度，拓展和完善绩效审计模式，进一步提高政府绩效管理水平。
（一）部分工程竣工决算审计核减情况。2008年，市委、市政府加快城市基础设施和社会基础工程建设，为提升城市形象、拓展城市空间、促进经济社会可持续发展起到了积极推进作用。经对洞山隧道、高压走廊、朝阳东路延伸段工程等4个重点项目竣工决算进行审计，共报审工程款38644万元，审计核减4368万元，核减率为11.3％。目前，按照市城市重点工程建设指挥部的要求，对龙湖公园改造、市级机关办公楼、东西部第二通道、山南新区路网工程、淮河大桥改造等重点项目实施跟踪审计，化解政府投资风险，提高政府投资效益。
（二）采煤沉陷区综合治理项目审计调查情况。市采煤沉陷区综合治理项目是国家对我市因煤矿开采产生的沉陷区进行根治的重点工程，工程总投资120622万元，其中，中央投资48249万元、省政府14000万元、市政府10000万元、淮南矿业集团31000万元、个人出资17373万元。截止2008年3月末，账面反映投资支出69913万元，完成投资概算的57％。审计发现的主要问题，一是工程规划、设计变更较大，重新选址、报批拖延了工程进度。二是部分小区农民安置规划未予批复，征地拆迁进展较慢。三是部分小区距离市区较远，水电工程施工进度较慢。根据计划安排，该项目应于2009年全部完工，实现“基本改善居住在恶劣条件下的住户生存环境，缓解因各类基础设施破坏对城市运转功能的严重影响”的综合治理目标。但截止审计时，住宅工程仅完成工程总量的44％，城镇住户安置到位率为11％。如，此次抽审的九龙新村（东）小区工程第二标段合同开工日期是2005年7月15日，竣工日期为2006年5月15日，而实际工程至审计时仍未完全交付使用，比合同工期推迟了2年零3个月。
（三）市污水处理系统审计（调查）情况。我市污水处理系统由东部污水处理厂、东部污水管网、西部污水处理厂三部分组成，已建成的东部污水处理厂由淮南首创负责运营。项目概算总投资5.1亿元，截止到2007年底，已完成投资3.88亿元，到位资金3.64亿元。审计发现的主要问题：一是设计变更过多。东部污水管网工程原设计铺设107公里，设计变更后实际铺设管网为90公里，其中属于原设计线路中的管网只有71公里，整个设计变更过程支付费用高达380多万元。二是运行负荷较低。建设部规定城镇污水处理厂投入运行后3年内，负荷率不低于设计规模的75％。东部污水处理厂2002年投入运行，设计能力日处理污水10万吨，2005年至2007年，实际日处理污水量为5.7万吨、6.9万吨和5.9万吨，目前污水处理量只达到设计能力的70％。
（四）合徐连接线项目审计调查情况。2008年12月对市合徐高速公路连接线路桥开发公司2006年3月至2008年6月的财务收支情况进行了审计，并对连接线项目工程投资进行了延伸审计，该项目总投资为47826万元，于2004年12月正式通车。审计发现的主要问题：一是项目债务负担沉重。截至2008年6月底公司长期借款3.6亿元，其中国债1.3亿元、交行贷款2.3亿元。国债至2010年到期；交行贷款由该公司承贷，担保主体为国家煤炭公司，以新集煤电总公司国投新集的股权作为质押，协议于2008年、2009年和2010年分别还款8000万元、8000万元和7000万元，如不按期偿还，国投新集股权将被强制划转。2008年底，因贷款到期公司无力偿还，由市财政借支垫付了8000万元。二是公司运转入不敷出。2008年全年通行费收入1200万元，合淮阜高速公路通车后收入明显减少，2009年1季度仅收入191万元，而上年同期收入为336万元，减少43.2％。连接线建成通车，为我市融入“长三角”、促进“东向发展”和完善交通网络提供了便捷通道，因未纳入高速公路网，收入达不到预期效果，给还贷带来了一定压力。
审计揭示的上述问题，已引起相关部门的高度重视，提高政府投资效益已成为共识，加强政府投资项目科研论证，使项目效益最大化。
五、加强本级预算管理的意见
（一）切实理顺财税关系，进一步提高市本级财力保障水平。在合理界定市与县（区）政府事权和支出责任的基础上，财政部门要进一步理顺市、县（区）财税关系，维护现行财税体制的严肃性，提高市本级财政统筹调控能力，努力保障“三农”、教育、社会保障、环境保护和35项民生工程等重点支出。积极应对金融危机，认真落实“保增长、保民生、保稳定”政策措施，发挥财政杠杆功能，强化投资拉动，促进我市“七大战略”和“9771”提升行动计划的实施，大力培植新兴财源，不断提高财力保障水平。
（二）切实改进预算编制方式，进一步提高预算执行的公信力。市财政部门应加强对指标使用、分配、下达及结转等环节的管理，建立统一记帐和录入模式，对结转下年使用的指标认真进行清理。部门预算编制要坚持以人为本、为民理财的原则，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。预算执行单位要严格按照“综合预算”的原则编制部门预算，将预算年度内全部资金来源完整地纳入年初预算，增强预算约束力。继续强化部门政府采购预算编制工作，增加政府采购预算执行比例，进一步提高财政预算执行的公信力。
（三）切实完善政府投资监管机制，进一步提高财政资金使用效益。各级政府及有关部门应加强对政府重点投资项目的可行性研究，审计部门应加大跟踪审计力度，借鉴合肥、铜陵、宣城、巢湖、六安等市做法，成立市固定资产投资审计中心（局），对政府性投资项目开展全覆盖审计，进一步规范投资行为，降低政府投资成本，放大投资效益。财政部门应严格按照《淮南市财政专项支出绩效评价暂行办法》规定，对项目的经济效益和社会效益进行综合评价，并建立财政投资项目统计台账，实施跟踪问效，进一步提高财政资金的使用效益。
（四）切实增强防范风险意识，进一步提高财政应对风险能力。建立地方政府债务信息公开披露制度，规范政府举债行为，逐步缩小担保债务规模，以财政贴息、补贴等方式实现融资目的。积极运用年度预算安排、结余资金等形式逐步扩大财政偿债资金规模，专项用于地方政府债务的偿还，完善地方财政偿债机制。财政出资的各类担保机构，应严格按照有关政策规定，完善操作程序，办理贷款担保业务，强化风险意识，进一步提高财政应对风险能力。
（五）切实明确监管职责，进一步提高国有资产管理水平。政府及其相关部门应根据《企业国有资产法》的要求，尽快明确市国资委的权利、义务和责任，建立健全统一、协调的国有资产管理体制。市国资委要依法履行出资人职责，建立资产动态管理制度，定期组织专项清查活动，规范国有资产出租出售行为，定期向政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况，实现由静态管理向动态管理转变，进一步提高国有资产管理水平。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
