市审计局局长 彭淑媛
根据《中华人民共和国审计法》及有关法律法规，市审计局对市本级2013年度财政预算执行和其他财政收支情况进行了审计。
今年的审计工作认真贯彻落实党的十八大精神，紧紧围绕市委政府中心工作,更加注重强化预算约束、严格预算执行，注重加强对重点领域、重点部门、重点资金的审计监督，当好公共财政“卫士”；更加注重财政资金使用绩效，促进完善资金管理体制机制，促进深化预算管理和财政改革，着力保障中央和省委、省政府重大政策措施的贯彻落实；更加注重民生资金管理使用情况，着力维护民生和经济安全，着力维护广大人民群众根本利益；更加注重查处严重违纪违规问题，维护经济秩序，促进反腐倡廉建设。积极发挥审计工作在保障经济社会健康运行、推动完善国家治理等方面的作用。
根据今年市人大常委会监督的内容,按照“审计工作有力度，剖析问题有深度，审计建议有高度”的要求，实事求是地披露了财政管理和预算执行中存在的突出问题，部分重要情况以《审计要情》的方式及时报送了市委、市人大、市政府主要领导，市委副书记、市长易鹏飞，市人大常委会主任易春阳，市委常委、常务副市长何文君，市人大常委会副主任颜桂兰均作了重要批示。
一、基本情况及审计评价
审计结果表明:2013年我市财税部门积极培植财源,强化收入征管,规范财政管理,优化支出结构,全面完成了市人大批准的年初预算。
全年市级公共财政预算收入完成211834万元，为年度预算的122.48%，同比增长22.32%。公共财政预算支出完成351515万元,比上年增加21970万元，增长6.67％。
市本级财政收支实现了收支平衡并有结余。全年完成公共财政预算收入211834万元，上级各项补助201817万元，下级上解22963万元，转贷财政部代理发行地方政府债券收入11400万元，上年结余69102万元，调入资金7400万元，收入总计524516万元；公共财政预算支出351515万元，上解支出41764万元，补助下级支出42172万元，债券还本支出5600万元，安排预算稳定调节基金24765万元，支出总计465816万元，收支相抵，年终结余58700万元（其中结转下年支出58700万元）。
市本级政府性基金收支正常有序。全年政府性基金收入完成260642万元,其中国有土地使用权出让金收入232710万元，城市基础设施配套费收入4282万元。上级补助收入11263万元，下级上解46万元，上年结余29912万元，收入总计301863万元；政府性基金支出为147043万元，上解支出4369万元，补助下级支出96932万元，调出资金7400万元，支出总计255744万元，收支相抵，年终结余46119万元。
2013年，市财政部门继续加大了对公共设施建设、教育、医疗、社保、就业等民生领域投入，着力支持科技创新、技术改造、节能减排、经济结构转型、产业转移等产业发展；优化财政支出结构，提升社会保障和公共服务水平。为进一步提升基本公共服务能力、改善民生及促进社会事业发展发挥了积极作用。
公共财政预算编制逐步规范、完整，预算到位率进一步提高，预算执行约束力进一步加强，国库集中支付范围进一步扩大，财政规范化管理水平进一步提高。
二、财政预算管理及预算执行审计情况
（一）税收征收管理情况
1.房地产企业所得税税负率低，预征标准不一
2011年湖南地税局（2011）第1号公告规定：市、州房地产企业所得税核定征收率最低标准为3%。2013年市本级商品房销售收入 455760万元，按3%计算，我市2013年应收房地产企业所得税13673万元，实收7187万元，平均税负率1.6%。
审计分别从国税、地税抽取了5户房地产企业2010年至2013年所得税征缴入库情况进行样本分析，10户企业销售收入124840万元，征缴所得税2366万元，平均税负率1.9%。审计认为，我市房地产企业普遍没有达到查账征收所规定的客观条件，适宜统一采取核定征收的征管方式，以公平税负，堵塞征管漏洞。
2.部分房地产企业未按规定纳税
审计抽查了12户房地产开发企业截止2013年底的纳税情况，期间补交税收2190万元，截止2014年6月底，仍欠缴税收6116万元。
3.税收收入混库
2013年市地税直属局税收收入混库减少娄底市级收入113万元，减少娄星区级收入84万元。
（二）财政预算执行及其他财政收支情况
1.部分房地产项目规费收缴不规范
房地产企业欠缴缓缴各项规费已成顽疾，屡审屡犯，市清欠办采取了多种措施进行清缴，截止2014年4月底，清缴欠费1.89亿元，但欠缴缓缴各项规费的情况依然严重。
5个房地产项目欠、缓缴城市基础设施配套费6456万元，欠、缓缴人防设施易地建设费801万元，欠、缓缴价格调节基金347万元。
2.部分事业单位非税收入、存在超编制用人情况，增加了财政负担
娄底市环保科研所是自收自支的事业单位，编制28人，在职30人，超编2人，聘临时工6人。2013年事业收入921万元没有缴入财政，2013年财政拨付经费36万元。
娄底市环境监测站是全额事业单位，编制48人，在职人数59人，超编11人，聘临时工15人。2013年非税收入624万元没有缴入财政。
娄底市地质环境监测站是全额事业单位，编制12人，在职人数15人，超编3人。2013年度非税收入324万元仅缴入财政23万元。
娄底市渣土办是全额事业单位，编制10人，在职13人，超编3人。2013年非税收入163万元，支出166万元，收入未纳入财政非税收入统筹。
娄底市广告灯饰管理办是自收自支事业单位，编制5人，在职8人，超编3人，非税收入纳入财政预算管理。2013年非税收入211万元， 财政统筹27万元。
娄底市规划设计研究院、规划勘测中心，均为自收自支事业单位，根据2013年两单位纳税计算，规划设计研究院收入1200万，规划勘测中心收入1191万，其非税收入没有缴入财政，
3.非税收入的征收、减免、缴库不规范
（1）非税收入政府统筹减免不合规。2013年，市财政对2012年纳入年初预算管理的非税收入58092万元进行了清算，按规定应统筹6367万元，实际统筹2742万元，减免3625万元。
（2）非税收入未及时解缴国库。2012年12月底，非税收入汇缴户余额114127万元，2013年12月底，余额121053万元。2013非税收入汇缴户银行月末平均存款余额在10亿以上。2013年底非税汇缴户应解本级国库收入61796万元，应解本级财政专户收入1566万元，均未及时解缴国库。
4.部分基金征收成本高，效能低
市墙改办、散装水泥办、价调办三个基金执收单位编制29人，在职51人，超编22人。2013年征收基金收入1843万元，其中墙改基金250万元，散装水泥基金188万元，价调基金1405万元。市财政安排三个单位的预算资金929万元，占三项基金收入的50.4%,用于项目支出的基金只有49.6%。三项基金的实际征缴工作绝大部分是由政务中心代收，专项资金大部分用于养人。
5.城市公共物业管理成本高
2013年，市政维护处、园林处、环卫处、路灯管理处，城市广场管理处、珠山公园管理办、孙水公园管理办、涟水河风光管理办、火车站广场管理办等9个城建资金使用单位事业单位在职职工1158人，基本支出22064万元，其中直接工资性支出9418万元，43%的经费用于养人。工资性支出中临时工及外包劳务工资2202万元。一些单位人员众多，人浮于事，但另一方面又大量外聘劳务。如城市广场管理处，管理面积109060平方米，正式职工70人，2013年该单位支付临时工工资53万元，人均管理面积仅为1558平方米。
我市目前这种高成本，低效率的城市公共管理运行模式，亟待调整思路逐步向市场化模式转变。
（三）专项资金审计情况
1.从专项资金中安排主管部门工作经费
2013年，在各种专项资金中安排主管部门工作经费1112万元，其中：从水利建设基金中安排市农办等单位工作经费184万元，从服务业发展专项中安排市发改委等单位工作经费175万元、从为民办实事专项中安排工作经费181万，科技专项资金中安排市科技局等工作经费135万元, 市质监局等战略性新兴产业发展专项中工作经费200万元，市蔬菜办在蔬菜专项中工作经费114万元，市、县、区农业局粮食生产发展专项中工作经费40万元，新型工业化引导专项中市经信委等工作经费52万元、中小企业发展专项中工作经费30万元。
2.部分专项资金使用效益不明显
审计抽取了接受财政专项资金较多的16家企业，从税收角度进行了分析，发现部分专项资金在促进企业转型升级、提升企业社会贡献度方面效果不明显。
2012-2013年，经审计,16户企业接受财政专项资金6394万元，同期这些企业缴纳税收3915万元。有的企业长期大量接受财政专项资金，但社会效益和经济效益均不明显。
（四）国有土地经营问题
1.土地经营效益较低
2013年，市本级土地出让项目71个，金额236416万元，财政结算70个，金额224453万元，拨付各单位金额206406万元，计提各项基金12949万元，计提国土局业务费2389万元，缴国库净收益2707万元。政府集中的资金仅为土地出让结算收入的6.98%。
审计抽查市经开区28家招商引资企业，2013年缴纳税收1578万元，这些企业占地面积1228亩，土地出让金收入7765万元，折合6.3万元/亩，按60万元/亩土地开发成本计算，经开区财政需要支付成本65886万元。
2.土地经营主体没有统一规范
目前我市除政府指定经营土地的城建投、经开区、万宝新区、体育中心、娄星产业园区、土地矿产储备中心等单位外，原国有划拨地所有者也成为土地经营者，土地经营主体呈多元化。各主体不可能形成集约化、规范化的操作，出现了大量土地成交价仅为挂牌价、变相协议出让等问题。
3.土地评估结果不公正，导致土地出让金严重流失
（1）2009年娄底富源土地评估咨询公司评估的75-1-5-17-20宗地，评估价格1176万元，按设置条件，2010年1月娄底龙凤房地产公司原股东以评估价1176万元取得该土地，原股东同时以2614万元转让给新股东，转让价为评估价的222%。
2009年该公司评估的25-1-5-32-1宗地,评估价格740.22万元，按设置条件，2010年1月娄底东桦房地产公司原股东以评估价740.22万元取得该土地。2012年1月4日，娄底亮佳房地产咨询评估有限公司对同一宗地进行抵押评估，评估价格3952.09万元。新的评估价格为原评估价的534%。
（2） 2010年娄底富源土地评估事务所把原娄底汽摩总公司名下的国有土地5572.95平方米评估为1210万元。按设置条件，2010年5月，娄底市正信汽摩贸易有限公司取得宗地使用权。2013年6月，以该宗地为主要资产的股权发生转移，转让价格为7391.59万元，转让价格为原评估价格的611%。
（3）2012年娄底中基房地产公司受让的司法局等单位名下位于乐坪东街与春园路的土地5638平方米，评估价格确定为1962万元，成交价为2062万元，以成交价按容积率计算的楼面地价为362元/平方米，同期百花房地产公司受让的乐坪街与乐华路相交处4841平方米土地，市场成交价为2358万，楼面地价为642元/平方米。
由于评估结果没有真实反映市场价格,造成了国有土地出让金的严重流失。
4.土地出让金仍存在欠(应)缴情况
近几年市清欠办清缴了2.48亿土地出让收入，但仍存在以下问题:
（1）拖欠土地出让金
2011年，娄底市五洲房地产公司购买的秀石街东南角土地，应缴18900万元，已缴13555万元，欠缴5345万元。
2013年，娄底市宏泰房地产公司购买的白塘路东侧土地应缴8110万元，已缴2525万元，欠缴5585万元。
审计期间，娄底市五洲房地产公司于2014年1月14日缴纳1000万元，娄底市宏泰房地产公司于2014年6月26日全部缴清。
（2）13个项目变更容积率，欠(应)缴土地出让金
①5个项目欠缴土地出让金11137万元
至审计时止,2011至2013年，5个经批准调整容积率的项目，欠缴土地出让金11137，分别是：湖南九耳置业东盛家园项目281万元；娄底市鸿星房地产新天地项目1728.86万元；娄底百特利置业牡丹园项目5631.8万元；娄底京明房地产千里红家居中心项目2642.08万元；湖南九耳置业南苑二期项目853.28万元。
②4个项目应缴土地出让金9600万元
至审计时止,4个项目没有到国土进行计算确认，应缴土地出让金9600万元。分别是：娄底剑成置业湘华雅阁项目2339万元；娄底五洲房产五洲富隆项目4273万元；娄底凯源房产孙水明珠项目1315万元；湖南金晖置业金和天下项目1673万元。
③4个项目增容面积53622平方米，应缴土地出让金
至审计时止,4个没有到国土进行计算确认，项目增容面积53622平方米，审计无相关资料依据进行计算，应缴土地出让金。分别是娄底旺家房地产公司金色阳光项目，增容面积31233.27平方米；娄底海园房地产南风苑项目，增容面积3287平方米；娄底恒钰房地产华湘贵府项目，增容面积2262.8平方米，娄底宇森汽车湘阳东街南侧项目，增容面积16838.97平方米。
（3）部分项目单位擅自变更容积率，没有计算缴纳土地出让金的面积237545.7平方米。
2012至2013年,经市规划局检查，并作出处理的竣工项目46个项目, 项目单位未到国土局计算应缴纳土地出让金的增容面积237545.7平方米。分别是娄底新世纪房地产公司等19个项目、唐蔚恺等138户。
5.土地出让金的返回管理不规范。
2013年，市财政根据相关文件的规定和市领导批示，返回各单位土地出让金206406万元，直接返回和变相返回企业土地出让金有违市场公平原则。
审计调查娄底汽摩公司改制资金实际缺口为166.92万元，但汽摩公司以改制资金缺口为921万元为由，返回土地出让金775.4万元。该公司超范围、标准列支改制费用407.08万元，结余的201.4万元上缴省汽摩公司。
三.化解大班额捐资审计情况
化解大班额四年行动计划认捐资金到位率低。截止2014年5月底，共有236个单位或个人在捐资助学活动中认捐，认捐金额16911.22万元，扣除各县市区以建代捐的5620.88万元，认捐金额11290.34万元，实际到账总额为2405.3万元, 占认捐总额的21.3%，未到账资金8885.04万元（含捐建学校未到账资金7083.34万元），占认捐总额的78.7%。其中有28个单位或个人的认捐资金1150.78万元未到位。
在2012年全市捐资助学大会上，共有5家企业承诺捐建学校6所，到目前为止，已完成捐建学校投资4384万元。湖南湾田集团捐建两所学校认捐3000万元，冷水江湾田学校已完成投资1674万元,双峰湾田学校已完成投资1160万元;湖南清泉集团认捐2000万元,已完成投资850万元;湖南五江集团捐建2000万元, 已完成投资700万元。湖南鸿冠集团投资500万元捐建的鸿冠希望学校、娄底鹏泰集团投资200万元捐建的1所小学、湖南九龙集团捐建的水府长郡学校等项目未启动。
四．审计整改情况和加强财政管理的建议
对审计出来的问题和需要整改的重大事项，特别是对市人大常委会提出的审议意见，市政府高度重视，召开专题会议进行部署，责成相关部门和单位认真进行整改。为切实加强国有土地专项审计整改工作，何文君常务副市长召集相关部门负责人召开专题会议进行了安排，要求各相关单位高度重视审计指出的问题，结合本次全国土地出让金专项审计，切实加强整改。
与往年相比，今年的审计整改工作更加注重加强制度建设、建立长效机制，并进一步加强了督查的力度，确保审计整改工作真正落到实处。
一方面，要求各部门、单位自觉接受人大监督，直面审计查出的问题，举一反三，把整改工作与加强制度建设结合起来，切实解决长期以来审计整改存在的屡审屡犯问题。另一方面，按照市人大常委会的要求，全面改进审计整改组织方式，构建审计、监察、政府督查室协调联动的整改机制，把审计整改列入政府督查事项，加强部门协作和跟踪检查，公告整改结果，实行严格问责。从整改的进度来看，涉及整改的部门和单位都召开了专题会议，制定了整改方案，明确整改任务、时间要求和责任人。如市国税局为抓好今年的审计整改工作，一把手亲自抓，班子成员协调抓，先后四次与审计部门认真沟通情况，衔接具体整改措施，同时，积极采纳审计建议，对审计部门移送的两起案件线索迅速组织精干力量稽查，促进了税收工作的规范化和法制化。市财政局根据审计报告所反映的专项资金管理问题，采取了一系列整改措施，按照市人大常委会的有关要求进行了认真整改：一是对重大专项资金管理使用情况进行专项检查，着力解决财政专项资金投放分散、效益不高的问题；二是从8月份开始对市级财政专项资金和部门预算专项支出进行清理摸底，按照“清理整合存量、优化配置增量、保障重点支出、集中财力办大事”的思路，分别对现有财政专项资金和专项支出进行部门内整合、跨部门整合和跨资金性质整合，确保达到项目数量压减三分之一以上、竞争性领域投入逐年减少的总体要求；三是对其他涉及到财政管理方面的问题，该局也积极与有关部门进行协调沟通，坚决落实审计整改要求。
审计根据发现的问题，提出如下加强财政管理的建议和措施：
（一）关于加强房地产企业所得税征管的建议
鉴于我市房地产企业普遍没有达到查账征收所规定的客观条件，建议统一采取核定征收的方式征管。
（二）关于加强非税收入管理的建议
建议改变长期以来以收定支、把非税收入成本及超收分成作为单位专项支出及建设项目资金来源的管理模式，严格按“收支脱钩，全额预算”的原则执行非税收入管理，切实解决目前部门苦乐不均，专款与经费边界不清的状况，加快我市事业单位分类改革进程。
强化非税收入各征收部门职责，强化问责机制，依法出台相关扶持政策。
（三）关于加强国有土地出让管理的建议
加强国有土地定价环节的基础工作与监管措施，对出具的评估结果报告严重背离市场价格的中介组织，列入黑名单，应予惩戒。打破部门、单位利益割据，将国有土地集中经营，统一管理，提高国有土地经营收益，不再对房地产企业实施土地出让金返回，对支持企业发展返回的土地出让金，建议以股权投资方式拨入。尽快出台我市土地出让金收缴管理操作规程，督促部门依法履职，相互配合，促进我市土地出让金管理的规范化与法制化。
（四）关于防范政府债务风险的建议
要将政府性债务纳入全口径预算管理，规范政府举债程序，严格债务资金使用审批。建议政府集中土地管理、有序出让、实现国有土地出让收益的最大化；收缩公益性项目投资规模，资金来源不能落实的建设项目严禁开工；加强项目预算约束，所有政府公共工程投资必须经严格的预算审查与批准后方能实施，在工程实施过程中加强造价管理，对工程造价严重超预算项目建立严格的责任追究制度；盘活财政存量资金，引进民间资金进入公益投资领域。
（五）关于改革专项资金财政管理的建议
推进性质相同的专项资金跨部门整合，着力解决资金分配不科学、重点不突出、效果不明显等问题；创新专项资金投放模式，推进财政专项资金资本化改革，改无偿投入为有偿使用，以股权、债权等新的投入方式带动金融、社会资本扶持实体经济；对专项资金归并整合，根据企业的社会效益与经济效益进行分配。
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
