党的十七大首次提出建设生态文明社会，推动形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，并将此作为全面建设小康社会的新要求，这标志着我国经济发展模式的根本性转变和国家治理理念的升华，国家审计是国家治理的制度安排，属于国家治理大系统中的“免疫系统”，国家审计机关应加强资源环境审计，为维护我国资源环境安全，促进经济与环境协调发展，人与自然和谐共生，推动我国全面实现社会主义现代化作出应有贡献。
一、资源环境审计概述
（一）资源环境审计的定义
资源环境审计是指审计组织以可持续发展理论为前提，集资源环境信息披露和资源环境责任履行情况监督于一体，由环境科学与审计实务交叉渗透而形成的审计应用学科。在我国，政府资源环境审计就是审计机关为落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展，对地区或企事业单位资源管理利用、环境保护治理以及生态建设等情况进行监督、评价和鉴证。
（二）我国政府资源环境审计的发展过程
政府资源环境审计可以追溯到20世纪70年代，当时美国、加拿大等国为加强环境管理，进行了不同形式的资源环境审计，20世纪90年代初期, 尤其是1992年世界审计组织(INTOSAI)成立了环境审计委员会(WGEA),标志资源环境问题正式进入大多数国家最高审计机关的业务范畴。
我国资源环境审计产生与发展有着深刻的社会经济背景和极强的现实意义，是在我国资源矛盾和环境问题日益突出，国家资源管理和环境保护政策不断加强的背景下，作为资源环境监管新手段孕育而生。我国的政府资源环境审计在治国实践需要中产生，也在实践中不断探索和发展深化。具体而言，我国政府资源环境审计发展经历“起步、探索、发展”三个阶段：1983年至1997为起步阶段。这个阶段主要围绕各类环境保护资金和项目展开审计；1998年至2002年为探索阶段；1998年审计署设立农业与资源环保审计司，各地方审计机关也陆续成立了相应资源环境审计部门。在这一阶段，审计署主要从促进环境污染治理和生态环境保护两个方面，组织开展了多项环境审计；2003年至今为发展阶段。2003年，审计署成立了环境审计协调领导机构，组织各专业审计从资源环境视角开展相关行业审计，资源环境审计呈现出多元化的态势，逐渐成为一项综合性、系统性的工作，审计的领域从生态环境审计，逐步拓展到土地、矿产资源、水环境、大气污染、垃圾处理等方面。2008年审计署明确将资源环境审计列为六大审计类型之一，2009年审计署发布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，指导全国各级审计机关积极开展资源环境审计实践。
二、 政府环境资源审计在完善国家治理中的作用体现
（一） 资源环境审计是维护国家安全的重要保障
资源环境领域内的问题，具有颠覆性、衍生性和不可逆性特点，一是后果严重，可能形成重大灾难；二是会诱发国家间的资源争夺和环境冲突；三是一般难于治理，即使有纠错机会，其消除时间、难度和代价超乎想象。因此，资源环境安全是国家安全的战略构成，国家审计机关以维护国家安全为首要任务，通过加强资源环境审计，监督检查我国资源环境的总体状况，揭露重大问题和潜在风险，促进强化资源环境危机意识，推动制定和落实资源环境安全战略和政策措施，消除和遏制资源环境恶化趋势和危机蔓延，充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，维护国家资源环境安全。
（二）资源环境审计是实现中央“全面建设小康社会”目标的重要举措
党的十七大报告首次提出“生态文明建设”理念，生态文明建设与政治建设、经济建设、社会建设、文化建设成为我国社会主义现代化建设“五位一体”战略组成，审计机关通过加强资源环境审计，监督检查和推动各地区、各单位落实中央关于生态文明建设战略规划和政策措施情况，促进形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，促进人与自然和谐共生，全面发展的生态文明，保证全面建设小康社会目标实现。
（三）资源环境审计是促进我国经济发展方式转变的内在需要
长期以来，我国实施以廉价劳动力和自然资源大量投入为驱动的经济发展模式，在推动经济高速增长的同时，一方面导致我国资源枯竭和环境污染问题突出，另一方面也导致我国经济结构不合理，在国际分工和全球产业链中处于低端地位，经济质量和国际竞争力差，加强资源环境审计，监督检查各地区和有关单位淘汰落后产能、节能降耗、科技创新，产业调整、生态循环经济建设等情况，可以推进我国加快经济转型步伐，促进我国经济从以速度规模为导向的粗放式发展方式转向以质量效益为导向的集约型转变，加快经济发展方式的战略性调整，实现经济的可持续、高质量的发展。
（四）资源环境审计是维护人民根本利益的直接体现
资源环境与人民群众息息相关。近年来，我国关于耕地被占、饮用水源污染、化学品泄漏、有毒有害气体和固态废弃物排放、沙尘暴、泥石流等资源冲突和环境事故频发，严重影响群众的生存条件和生活质量，危害人民群众的生命安全，部分地区还引发社会冲突。通过加强资源环境审计，深入揭露违法占用耕地，违规排放污染物、严重污染耕地、大气和饮用水源等危害群众安全和利益的违法行为，以及部分土地、环保等政府部门执法不严格、行政不作为的问题，促进国家加强资源环境保护和防治力度，及时消除危险因素，防范资源环境事故发生，加强生态补偿和恢复治理，改善人民群众生存条件和环境质量，维护人民群众根本利益。
（五）资源环境审计是促进建立责任型、绩效型政府的重要抓手
一段时期内，我国部分地方政府缺乏全面协调可持续的发展理念， GDP崇拜、项目饥渴、资源环境为经济发展让路、先污染后治理等情况普遍存在。通过加强资源环境审计，对一政府落实资源环境保护政策、加强资源管理和环境治理，开展生态建设、进行环保监管等情况进行监督检查，揭露和考量经济发展的环境资源成本，评价政府履职尽职情况，将资源环境保护和治理的“潜绩”变为可考核的“显绩”，纳入领导考核评价范畴，全面、客观评价政府绩效，促进政府及其领导树立科学施政理念和正确的政绩观，促进建立重视资源环境绩效的现代责任型、绩效型政府。
三、当前我国资源环境领域的突出问题
（一）资源消耗与环境污染严重，资源环境形势严峻
由于天然条件差、负载人口多，加上对资源的不合理开发利用以及对生态环境缺乏必要的保护和建设，我国资源利用和生态环境面临严峻的形势。据统计，我国人均矿产资源是世界平均水平的1／2，人均耕地、草地资源是世界平均水平的1／3，人均能源占有量是世界平均水平的1／7，与此同时，我国是世界第一煤炭消费大国和第二石油、电力消费大国，水循环利用率比发达国家低50％以上，单位GDP的能源消耗分别是日本的115倍、美国的43倍，违法占用耕地，大气、水、土壤、酸雨、海域被污染等问题严重，水土流失、土地沙化、生物多样性破坏问题突出。
（二）资源环境危机感缺乏，全社会资源节约和环境保护意识薄弱
我国长期进行“地大物博、矿藏丰富”的教育和宣传，导致公民的资源环境危机感缺失；过度开垦、随意排放污染物等行为较为常见，但社会公众参与环境监督意识不强；部分地方政府以发展经济为重，企业以经济利益至上，有的地方，资源环境领域出现“市场失灵”与“政府失灵”并存的现象，全社会资源环境保护意识明显薄弱。
（三）资源环境战略体系和政策机制不够完善 ，环境监督管理水平比较低
近年来，我国在资源环境保护规划、立法和政策制定等方面有了明显进步，但还不适应实际需要。一是我国尚未建立与国情相适应的环境保护宏观战略体系；二是反映资源稀缺程度、环境损害成本价格机制尚未形成；三是环境保护的科技指标体系不完善，生态补偿、环境责任追究等机制不够健；四是环境执法监察机制建设、环境审计立法等比较滞后。
（四）资源环境领域违法处理处罚力度小，难于起到警戒和震慑作用
国外环境监管严、违法成本让企业难以承受。比较而言，我国对资源环保的法律责任设定不合理，行政监管能力弱，力度小，大大降低了违法者应当承担的“预期成本”，导致出现“刑事责任很少得到追究，也难以追究；行政责任过轻，排污者宁愿受罚也不愿守法的问题，不足以震慑、制裁和遏制环境违法行为，持续性环境违法行为大量存在，严重损害了环境法制尊严，为我国的资源环境保护治理埋下严重隐患。
（五）资源环境保护地区发展不平衡，农村资源浪费与环境污染问题突出
改革开放至今，我国农村资源消耗增长迅速，单位资源的产出率始终在偏低位运行。同时，农村因生产生活造成的资源浪费和环境污染惊人，数据显示，当前我国化肥、农药利用率均不足35%，农村能源利用率仅为25%左右。农村每天产生的生活垃圾近百万吨，大部分未经处理直接排放，农业和农村污染已经占到全国污染的1/3以上。资源不合理消耗导致农村可持续发展后劲不足，也严重侵蚀农村人居环境和生态环境。
（六） 产业转移容易导致二次污染问题 西部地区生态环境面临威胁
近年来，随着国内外发展条件的变化，在市场选择和政府推动的双重作用下，东部地区产业向中西部地区进行转移，其中有部分是污染严重的矿石、冶炼、化工等工业，这些工业如不实施严格的环保准入机制，将对西部地区的土壤、地下水以及大气等资源和环境造成严重污染，中西部生态环境相对脆弱，地方政府治理能力相对弱，人才、技术优势不强，一旦出现“产业转移，污染随行”问题，将导致更高的资源和环境风险。
四、环境资源审计推动完善国家治理的途径选择
（一）揭露查处资源环境领域违法违规问题，维护资源环保法制尊严和权威。
按照“全面审计、突出重点”的原则，一是加大对非法占用和开发使用耕地、湿地、山林、草场、矿产资源领域，以及违规排放污水、重金属、有毒有害气体危害饮用水源、土壤、大气等环境领域的违法违规问题审计揭露、查处和公告力度，严厉打击破坏环境和违法占用使用资源的违法犯罪行为；二是加强对资源环保资金领域内的违法违规问题和重大案件线索查处，重点揭露侵吞、挪用、虚报、冒领节能减排、技术改造、环境治理、生态建设等方面的专项资金，打击资源环境保护领域内的腐败行为。通过揭露查处重大违法违规问题和案件线索，促进责任追究和法律惩戒，严肃资源环保法纪，促进全社会自觉遵守资源环境领域的法律法规。
（二）加强对中央政策措施执行情况的跟踪审计，确保宏观政策贯彻到位
为建设生态文明，中央制定一系列战略决策和宏观政策，审计重点关注这些决策和政策的执行情况与效果。一是关注地方政府和企业淘汰落后产能，限制“两高一资”产业，促进战略新兴产业发展的产业调整政策执行情况；二是关注节能降耗、节能技术研发、节能调度、节能采购等节能管理政策的，土地、矿产、海域、森林、草场等自然资源保护，新材料、新能源、绿色能源、可再生能源开发利用等政策实施情况，三是关注气、水、固体废弃物、工业医疗垃圾、重金属、放射性物品、化学品等污染政策，防沙固沙、土地复垦、重点江湖水污染治理治理的政策实施情况；四是加强对生态文明示范区建设、生态物种保护、典型生态系统保护、地质灾害治理等生态政策落实情况，一方面促进政策的贯彻和落实，发挥实际效益，同时对政策措施存在不完善的问题，提出相应的改进和完善建议。
（三）深化专项资金管理使用情况的审计，提高资资金管理水平和使用绩效
一要加大对土地、矿产国有资源出让和排污费、污水处理费、水资源费等专项资金的收、管和用的审计力度，揭露反映应收未收，违规减免、截留挤占等不规范问题；二要检查水源保护、污水垃圾处理、大气防治、土地复垦、生态示范区建设等财政专项资金和国外贷款援助资金的合规、效益问题。通过揭露问题和审计建议，提高资源环保建设资金管理水平和使用效益。
（四）推进资源环保项目建设运营审计 ，提高项目建设质量和运营效果
加大对资源开发利用、环境保护治理、生态建设等资源项目的审计力度，重点对污水、垃圾处理、节能减排等环境保护工程，森林、湿地、草原等重点生态系统保护工程，防沙治沙、土地复垦、水土保持等生态治理工程建设实施情况的审计，揭露项目建设、管理和运营中存在的资金和资产设备闲置，损失浪费，工程建设质量低劣，项目管理运营水平低，实施效果不达标等问题，一方面严肃处理责任单位和相关人员，提出改进管理针对性建议，同时从体制、机制层面分析原因，提出改进项目规划、建设、管理和运营机制，促进提高资源环保项目的建设水平和功能发挥。
（五）注重对重大项目资源环境影响审计，防范化解重大的资源环境风险
加强对重大建设投资项目资源利用和环境影响审计，一是对重大投资项目，尤其是引进的外资项目是否符合国家资源环境战略，是否执行资源节约和环境保护的政策，是否进行严格环保的评价和准入机制进行审计评价；二是对项目在生产运营过程中，是否制定严格的环保制度和措施，是否建设和正常营运相应的环保工程和处理设施，是否超标和违规排放各种污染物，周边生态环境是否发生恶化趋势等进行审计监督，通过揭示揭露和及时防治资源环境风险，确保重大项目不对生态环境造成严重危害。
（六）实施环境资源责任审计，推动提高环境责任意识和有效履行职责
结合党政机关和企业领导经济责任审计，加强对党政领导和企业负责人履行资源节约和环境保护责任的审计监督，审计内容包括与环境质量相关的环境质量目标、污染物总量控制目标、环境工程目标责任和环境准入、资源有偿使用、环境监管、环保资金投入等环境保护基本制度执行情况，通过审计监督评价，推动政府和企业提高环境责任意识和有效履行职责。（顾春雷）
(责任编辑：周鑫、王皓楠)
